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陈　杰：加快立法为“德政工程”护航

//www.auribault.com 2013-11-01 来源：文汇报

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必须总结我国住房改革发展经验，并借鉴其他国家解决住房问题的有益做法，加快保障性住房立法工作，解决保障性住房的投融资、土地供应、开发建设、管理使用、质量安全责任、准入退出机制等所涉及的相关法律问题，为“德政工程”护航，使住房保障和供应体系建设真正经得起实践、人民、历史的检验

习近平总书记在中央政治局第十次集体学习时指出，加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。由此可见，住房保障制度是一项实践性很强的社会政策，是一项复杂艰巨的系统工程。需要有强力的法律制度进行保护，防止住房保障中的公共利益流失和公共福利被滥用。

住房权是生存权，更应是发展权

住房权，被1948年《世界人权宣言》、1966年《经济、社会、文化权利国际公约》等众多国际人权公约规定为一项基本人权。我国是《经济、社会、文化权利国际公约》签约国。住房权理论不能简单看做舶来品，其在中国有深厚的历史传统根基，与千百年来众多先哲呼唤“居者有其屋”、“安居乐业”的思想一脉相承，也在中国当代有深刻的政治根基。党的十七大报告中就提出，努力让全体人民“住有所居”，这既是对全体居民普遍实现住房权的庄重政治承诺，也是住房权的重要理论表述，对全世界范围内住房权的理论发展和现实推进都有重大意义。

需要明确指出的，住房保障具有社会投资属性。这可以从两个角度来理解：一是防御性的社会投资。防止社会不稳定、不和谐对社会正常生产力的本可避免的破坏，节约相关不必要的社会费用。就像卫生保健一样，据测算，投资1元钱在预防保健上，可以节省8元多的医疗费，还能节省100元钱的抢救费。与其在结果上花几倍维稳成本防范，不如在源头上投入。二是主动性的社会投资。提高居民普遍的住房居住质量，尤其是“最低那块板”的住房水平，会帮助相关人员提高经济生产能力，让整个社会都能更快地达到和谐成长的发展目标。所以，住房权不应仅仅看做是生存权，更应是发展权。要依照“实现全体人民住有所居和促进人的全面发展”为宗旨，来加快我国住房保障立法。

住房保障就是住房权的落实

专业研究者发现，住房保障是具有中国特色的词汇，在国外并没有可以直接对应的词汇，但从其理论和实践的本质来看，住房保障就是政府对个体居民住房权的落实，就是确认每个公民都有获得适足住房的权利。进一步，住房保障的本质是住房“权利层面”的保障，而不是住房“物质层面”的保障。所以，保障房是住房保障的工具与手段，但住房保障范畴和内涵要远远高于保障房，要更多从法律权利视角来审视住房保障。

政府的住房保障工作其实可以分三个层面：救济性援助、支持性帮助和发展性扶助。这三个层面分别涉及住房权的生存权和发展权的不同内涵。

从法律来落实住房权，还有一个重要意义是排除住房权中的歧视待遇，实现公民平等享受住房权利保障。

保障房的建设与管理，不仅在中国住房模式构建中将占据越来越重要的位置，也将是未来社会建设的重要着力点，乃至成为整个社会政策实施的关键性平台。但住房保障方面的政府工作职责，如对保障性住房用地的优先安排，对财政性资金的投入力度，对排队轮候人群的解决承诺，都需要有法律文件进行强制性的原则规范。

保障的归保障，市场的归市场

与其他领域的社会保障机制一样，在住房领域的保障方面也要十分注意防范“福利陷阱”，防止出现养懒汉、奖懒罚勤的负面激励。这点也需要在住房保障相关立法中给予明确。

对于住房保障，政府承担的是救济责任，只有在个人无法依靠自身力量从市场解决住房问题、影响到其生存权和发展权的时候才应该出面干预。依照这个原则可以划清政府与市场在住房提供中的边界。当个人依靠自身力量从市场就可以满足基本住房需要的时候，政府的责任是保障市场合理秩序；当个人依靠自身力量无法从市场满足基本住房需要的时候，一种可能是市场秩序崩溃无序或者存在歧视，这时政府的责任就是恢复合理市场秩序。另一种可能是个人无可克服的自身资源与能力方面的原因，那么这时候就有必要要求政府直接介入提供紧急救济，为其生存和发展提供帮助。

十八大报告将住房政策理念表述为，“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理”。习近平总书记强调，“从我国国情看，总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”。保障的归保障，市场的归市场。我国住房领域仍将坚持市场配置为主，但政府对市场的调控将更加深入、对基本住房保障将发挥越来越大的作用。

公平善用公共资源要靠法律

自上世纪90年代我国房地产业迅速发展以来，我国的保障性住房制度在不断完善，保障性住房类别也在不断扩大，有经济适用房、廉租住房、棚屋旧房改造、限价房和公共租赁住房等，在国务院颁布的文件中明确规定了基本政策和推进措施，并逐步形成了保障性住房体系。目前，行政部门政策性文件是构建保障性住房体系及其制度构建、推动保障性住房建设和分配的基本依据，量化型、指令式、行政性手段仍是推动保障性住房建设和供应、促进保障性住房政策目标实现的主导方式。

习近平总书记指出，保障性住房建设是一件利国利民的大好事，但要把这件好事办好、真正使需要帮助的住房困难群众受益，就必须加强管理，在准入、使用、退出等方面建立规范机制，实现公共资源公平善用。要坚持公平分配，使该保障的群众真正受益。要对非法占有保障性住房行为进行有效治理，同时要从制度上堵塞漏洞、加以防范。对非法占有保障性住房的，要依法依规惩处。

为此，必须要总结我国住房改革发展经验，并借鉴其他国家解决住房问题的有益做法，加快保障性住房立法工作，解决保障性住房的投融资、土地供应、开发建设、管理使用、质量安全责任、准入退出机制等所涉及的相关法律问题，为“德政工程”护航，使住房保障和供应体系建设真正经得起实践、人民、历史的检验。

编辑：周文

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