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丁　伟：长三角治霾须共铸法律之剑

//www.auribault.com 2014-02-26 来源：文汇报

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有必要将长三角区域治理雾霾的协作机制纳入法治的轨道，实现这一协作机制与长三角区域立法协作机制的对接，推动形成长三角“同呼吸、共奋斗”、齐心协力治理雾霾的格局

近日，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究部署进一步加强雾霾等大气污染治理，会议要求在大气污染防治上要下大力、出真招、见实效，努力实现重点区域空气质量逐步好转，消除人民群众“心肺之患”。

防治大气污染谁都无法独善其身

以PM2.5和PM10治理为重点的大气污染防治是一项长期的、跨区域的系统工程，不能单靠一两个城市的努力来完成，雾霾围城下，谁都无法独善其身，单从本地污染源上控制是不够的，必须实施区域大气环境保护合作机制，共同加强大气污染的控制。为此，国务院于去年9月印发的《大气污染防治行动计划》（简称“国十条”）对区域协作提出了明确要求。“国十条”的第八条为“建立区域协作机制，统筹区域环境治理”，明确提出要建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制。

根据“国十条”的精神，由长三角三省一市和国家八部委组成的长三角区域大气污染防治协作机制于今年1月7日正式启动，并在上海召开第一次工作会议，会议明确了“协商统筹、责任共担、信息共享、联防联控”的协作原则及五项具体职能。

在这一背景下，有必要认真研究和积极推进长三角区域治理雾霾的立法协作。党的十八大提出，要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。以治理雾霾为例，“国十条”并非行政法规，根据“国十条”制定的区域性的落实大气污染防治行动计划实施细则也非政府规章，只是政策指引，缺乏必要的法律强制性。因此，完善立法是重要的、必要的治理手段。“国十条”的第七条专门就“健全法律法规体系，严格依法监督管理”提出了一系列具体要求。因此，有必要将长三角区域治理雾霾的协作机制纳入法治的轨道，实现这一协作机制与长三角区域立法协作机制的对接，推动形成长三角“同呼吸、共奋斗”、齐心协力治理雾霾的格局。这是围绕中心、服务大局、回应民意，发挥人大对立法的主导作用、发挥立法对经济与社会发展的引领和推动作用的重要举措。长三角在这方面如果有所突破，使区域立法协作从理论层面的研究变为立法现实，将对我国地方立法的实践产生示范作用，这无疑是推进人大工作实践创新的重要抓手。

区域治霾立法协作具备基本条件

首先，有关区域立法协作问题，理论界一直予以关注。多年来，苏、浙、沪三地对此都比较重视，并有一些工作层面的研究，上海市人大曾牵头联合苏、浙两地多次协商，力图在具体的立法项目上进行探索，但难度很大，一是需要具备区域立法协作的必要性、区域协作的可规范性，二是相关项目需要列入各地的立法计划。由于缺乏合适的立法项目，一直没能取得进展。但是，这些研究和探索为此次区域立法协作工作奠定了很好的基础。其次，长三角区域治霾立法协作的立法条件基本具备。江苏、安徽、上海都将大气污染防治条例列入2014年立法计划，这为实质性启动区域立法协作提供了难得的机遇。最后，已经正式启动的长三角区域大气污染防治协作机制为该领域相关的区域立法协作提供了很好的工作基础。1月份举行的长三角区域大气污染防治协作小组第一次工作会议审议通过了《长三角区域大气污染防治协作小组工作章程》、研究讨论了《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》等规范性文件，其中有些内容可以上升为立法的内容。鉴于协作小组层次很高，实施细则中的一系列关键制度已协调完成，因此，立法难度相对较小。

期待立法实践创新产生良好效果

长三角治理雾霾的区域立法协作可以包括但不限于下列范围：一是采取有效措施推进秸秆禁烧；二是强化大气环境信息共享及污染预警应急联动；三是加快推进在节能减排、污染排放、产业准入和淘汰等方面环境标准的逐步对接；四是推动建立和完善以流动源为重点的区域协同监管和以跨界大气污染为重点的联合执法机制；五是推进治理雾霾的科技合作。

区域立法协作属于跨区域的横向立法协调，并不仅仅表现为共同的立法行为，更多的是地方立法上的沟通与合作。具体可以有两种模式：一是互补型立法，即共同协商，立法内容既有统一条款，又可有所差异。具体做法是由各地共同协商后，拟订立法文本的统一条款，再由各地分别制定适用于本行政区域内的个性化条款，最终形成若干个不同版本的立法文件，由各个地方分别审议通过，在本行政区域内施行。二是松散型立法，即立法精神一致，分别立法。由三省一市共同议定立法主题，各地具体的立法事项、立法规范对象、立法调整手段可以不尽一致，但立法目的和基本精神保持一致。根据治理雾霾的立法特点及目前区域立法协作的工作基础，可以首选第一种协作模式，兼采第二种协作模式。

目前，长三角区域治理雾霾立法协作的设想已得到相关省市立法部门的高度认同，相关部门将抓紧协商、论证，尽快建立区域立法协作的工作平台，积极推进该项工作。我们期待着这一立法实践的创新产生良好的社会效果和法律效果。

（作者为上海市人大常委会法制工作委员会主任，法学教授）

编辑：周文

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