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冯海宁：引入社会资本不能损害公共利益

//www.auribault.com 2014-04-25 来源：法制日报

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　　社会资本投资PPP项目的目的是追求利润,而很多项目如铁路、桥梁道路却不是纯商业项目,还有一定的公益色彩。如何平衡这些项目的公益性与商业性也是一大考验

　　4月23日,李克强总理主持召开国务院常务会议,决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目,“让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域”。首批80个基础设施建设项目确定引入社会资本(4月24日《每日经济新闻》)。

　　这次国务院拿出80个基础设施建设项目引入社会资本,是一种公私合营模式(或称PPP模式)。从上世纪90年代中期开始,PPP模式就在我国一些地方的供水、交通等项目上先试先行,尽管暴露出一些问题,但总体效果很好,值得肯定。这次国务院推出PPP项目,等于从地方层面上升到国家层面,具有重要的标志性意义。

　　一般来说,PPP模式能创造三赢局面:一是能为政府节约财政成本,减轻财政负担,尤其能为债务负担重而基础设施薄弱、公共服务能力不足的地方政府减负；二是为社会资本进入重点领域提供了契机,特别是为民间资金增加了投资机会；三是能为社会增加基础设施和公共服务的供给,加快推进社会发展。

　　国务院这次推出80个PPP项目,对现阶段的中国还具有很多特殊意义,比如说,以前民间资本不能进入的垄断领域,今后可以进入了。再比如,党的十八届三中全会提出“发挥市场配置资源的决定性作用”,这次的PPP项目是很好的实践。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》已经出台,PPP模式将为新型城镇化发展提供资金保障。

　　据悉,这次推出80个PPP项目,主要是铁路、港口等交通基础设施,重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程,油气管网及储气设施、现代煤化工和石化产业基地等方面。下一步还将推向油气勘查、公用事业、水利、机场等领域。可见,PPP模式在中国具有广阔的空间,社会资本可表现的舞台很大。

　　不过,我们在为PPP模式鼓掌的同时,还要看到该模式在现实中面临的一些挑战:比如,相关制度(例如PPP管理办法、公众监督机制等)的落实会面临挑战。尽管这次明确,尽快发布企业投资核准办法、外商投资核准备案办法,一些地方也有相关制度,但这些制度是否完善,能否落到实处,还有待观察。

　　再比如,项目审批环节是否规范、高效?据悉,从过去经验教训来看,PPP项目存在多部门审批,出现审批周期长、不规范、不透明甚至寻租等问题。尽管新一届中央政府简政放权的改革步伐明显加快,这次也提出,进一步缩减投资核准范围,下放核准权限,但是不是每个PPP项目审批都是高效、规范的,需要再观察。

　　又如,能否真正保障民间资本的投资权益,也是一种挑战。众所周知,虽然我们既有老“36条”又有新“36条”,但民间资本在现实中还是处处碰壁。民间资本遭遇过技术、资格、注册资金等很多门槛。因此,要想真正保障民企投资自主权、受益权,必须切实落实新旧“36条”,这样才能打消民企顾虑。

　　另外,在基础设施建设项目和公共服务中引入社会资本后,如何保障公共利益也是一个问题。因为社会资本投资PPP项目的目的是追求利润,而很多项目如铁路、桥梁道路却不是纯商业项目,还有一定的公益色彩。如何平衡这些项目的公益性与商业性也是一大考验。

　　我们要意识到,不是所有项目都可以PPP,该政府投资的公益项目绝不能推给社会；该社会资本参与的重大项目政府也不能完全垄断。从最近爆出的武汉公共自行车项目这一失败案例来看,不是所有的PPP项目都是多赢的,某些PPP项目如果操作不当,损害的恰恰是公共利益。所以,必须吸取过去教训,迎接各种新挑战。

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　　项目承载公平

　　80个示范项目是块敲门砖,旨在敲碎有形的玻璃门,也意在消除心理玻璃门。示范项目要实现投资主体的多元化,打消民资的顾虑,既是一次民资芝麻开门的示范,也是一次“使市场在资源配置中起决定性作用”的示范。正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现,示范项目还承载着看得见的公平正义。（李云）

编辑：曹茂竹

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