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何代欣：地方债脱钩融资平台后将驶向何方

//www.auribault.com 2014-05-26 来源：中国青年报

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关于地方债，近期出台的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》（以下简称《意见》）特别指出，要开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。

理论上，决定债务风险有三大指标：债务规模总量、债务期限结构和偿付人责任。在我国，目前最为复杂的问题是偿付人的责任。我国地方政府借款渠道较多，担保及偿付责任相对混乱。很多借款最终用于地方公共设施建设及公共服务，但这些钱的合同借款人或偿付人却都不是最终用款人——地方政府。大多数是与政府相关的企业法人，比如，地方融资平台（公司）。

这样做，可以理解为地方政府为防范财政风险设置的“隔离墙”，但实际上，却对市场中的正常借贷关系形成了较强冲击。正是因为这样的运行模式，由债而起的财政风险，很可能转化为了银行风险。

从全球来看，地方政府借债并不是一个避之不及的话题，有相对成熟的做法，当然也有不少教训。去年，美国底特律市政府破产便是大家都知道的一个地方政府资不抵债的典型。脱钩地方融资平台就是要规范地方政府融资渠道，令发债、偿债和债务监管有章可循。进一步讲，规范政府融资渠道的深层意义已经超越了防范财政风险，成为构筑现代地方政府治理结构的内容。一般而言，大多数地方政府肩负着本地区基本公共服务的支出责任。一些需要短时间支出的大笔开支，往往需要经由借贷，而债务的偿付则需要本地居民的缴税或者交费。规范的地方政府融资机制，一方面有利于老百姓监督地方政府的借贷行为；另一方面，也是防止地方政府透支未来公共资金、增加民众负担的制度约束。

2013年的数据显示，我国实际城镇化率仅为53.7%，较之大多数发达国家超过70%的城镇化率仍有不小距离。城镇化的背后是公共基础设施及公共服务的扩大及持续改进，财政资金的主要作用还将进一步发挥。换言之，地方政府“借款搞建设”的模式，短期内不会彻底扭转。而且，随着经济总量的增大，劳动力及基础设施建设成本上升，地方政府借款规模也会逐步增加。

因此，地方政府向市场融资的行为几乎不可逆转。那么，地方政府该如何发债？一种观点是中央代发，然后转贷地方。这是1998年我国第一轮积极财政政策的做法。另一种观点是地方政府自行发债，中央政府监管并有限度担保。客观讲，这两类观点并不完全对立，争议在于：何种形式发债？怎样管理债务？

地方政府性债务要有内部约束与外部条件两方面支撑。所谓内部约束，主要是建立相对独立的地方政府债务责任体系，这里面包含准确而全面的地方政府资产负债表及现金流量表，推行权责发生制的政府综合财务报告制度；而外部约束，主要是将政府性债务分类纳入预算管理，建立考核问责机制和地方政府信用评级制度。建立健全债务风险预警及应急处置机制，防范和化解债务风险。

科学划分中央与地方事责，是决定地方债改革成功与否的关键。除了关心地方债务规模，另一个社会关注的热点是哪些地方可能先期试点地方债发行。其实，这并不是与地方融资平台脱钩后，地方债驶向何方的最关键问题。当前亟待解决的难题依然是，科学划分中央与地方事责。

现阶段，我国地方可支配财力的40%来自中央对地方的转移支付。地方政府财政收支失衡的主要原因还是办的事情多，而收入来源少。地方借债是解决收入的办法，但如不重新划分事责，那么借到再多的钱也不够花，财力不足的问题依然不会得到根本解决。即使能无限度地借到钱，地方政府也需要按时偿债，并在未来的收入中找资金。

就当下的中国而言，科学划分中央与地方事责，才是决定地方债改革成功与否的关键。特别是那些中央和地方都有责任的交叉性事务，比如社会保障、基本医疗等，如何分摊支出责任，又如何建立资金的常态化供给渠道，更值得引起关注。

编辑：周文

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