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莫翔宇：厘清市政债与城投债职能

//www.auribault.com 2014-06-05 来源：经济日报

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市政债与城投债职能界定模糊，容易带来经济“后遗症”，即二者缺乏发债责任约束，都由地方政府充当信用后盾和投资风险“埋单者”。为此，要准确界定市政债与城投债职能

近日，国务院批转国家发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》。针对社会关注的地方政府性债务，《意见》提出要“开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。

这实际是进一步界定市政债与城投债职能，规范政府融资行为，在市政公共建设投资中引入市场机制，把市政建设中属于市场的属性归还给城投公司，让城投公司充分发挥城市基础设施建设功能。

界定市政债与城投债各自职能已成当务之急。过去两者之间职能界定模糊，对其资金用途、具体投资项目也缺乏科学考评体系。这种债券投融资管理的结果，容易带来经济“后遗症”，即二者缺乏发债责任约束，都由地方政府充当信用后盾和投资风险“埋单者”。

一方面，因为缺乏市场机制作用，地方政府容易出现投资惰性。受地方政府政绩意识影响，对债券融资投入项目、时间、效益等方面难以做到全面权衡和认真考量，使地方政府债券融资出现大量低效、重复建设项目，既造成资金浪费，更容易使地方政府债务陷入“膨胀-收缩-膨胀”怪圈。另一方面，地方政府投融资缺乏有效监督手段，容易导致资金使用过程中发生跑、冒、滴、漏等各种违规乱象，为借市政投资之名追求政绩以及权力寻租滋生腐败提供了土壤。前些年，各级地方政府债务快速增长，与市政债和城投债两者没有严格区分管理、职能界定模糊存在很大关系。因而，改变目前政府统包统揽市政投资格局，在市政建设中引入市场机制，不仅能有效解决市政债与城投债职能混淆问题，让城投债充分焕发市场活力，还能更有效地约束地方政府投资行为，避免政府债务负担加重。

当前，准确界定市政债与城投债职能，应从以下3方面找准切入点。首先，要划分好市政基础设施投资项目的属性。政府要纠正从市政建设中获取利益的观念，主动将缺乏经济收益、但社会民生不可缺少的市政公共基础设施项目投资功能回归政府，将具有一定经济收益和盈利潜力的市政基础设施投入项目交给市场化的城投公司，由其通过向社会发行债券方式解决。其次，明确分开发债程序，政府向社会发行债券融资用于市政建设项目投资，建立一套公开、透明运作机制，接受同级人大和社会各界监督，控制债券发行规模和偿还风险。对现有城投公司可进行改制，或进行股份制改造，让政府占有一定股份，引入民间资本进军市政建设投资领域，充分发挥城投债市场活力。再次，应建立一整套关于城投债规范运作的机制，从发债资质、发债用途、偿还来源等进行明确规范，并对城投公司信用进行科学评级，根据信用评级确定发债规模、发债期限和发债利率，防止资质较差和诚信不佳的城投公司借此任意扩大发债规模和数量，造成到期债务陷入偿还困局，从而加剧债务危机，损害民众利益，并引发社会系统风险，危害地方经济健康、可持续发展。

编辑：周文