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曾金华：地方债“自发自还”须强化硬约束

//www.auribault.com 2014-08-26 来源：经济日报

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　　地方政府债券“自发自还”应严格按照规范、科学的流程开展，为我国建立地方政府举债融资机制提供模式和经验。要在债务管理和风险防范方面强化行政约束、预算约束和市场约束，使地方政府发债规范化、透明化、法制化

　　地方政府债券“自发自还”从今年5月起在10省区市试点。这是我国地方债发行的一大突破，受到社会的广泛关注。作为一个新机制，“自发自还”应严格按照规范、科学的流程开展，为我国建立地方政府举债融资机制提供模式和经验。

　　日前，作为“自发自还”试点地区的北京、浙江、青岛3地启动发行地方债。在此之前，同样作为试点地区的广东、山东、江苏、江西和宁夏已陆续完成了地方债发行。试点获得了各方面的高度评价，被认为是推进地方政府债券市场化的重要一步。从各地试点情况看，发行过程都比较顺利，债券获得金融机构的积极认购。同时，也有观点认为试点情况和真正的市场化还有一定的距离，尤其体现在定价上，各地发行的债券利率普遍与国债持平甚至略低，有人认为这种“倒挂”现象是受到非市场因素的影响。

　　比起前面两种模式，“自发自还”更突出发行过程的市场化和地方政府的还款责任。显然，在“自发自还”模式下，地方政府的发债自主权和还款责任都加大了。以前的发行模式实际上隐含着国家信用，而“自发自还”则强调地方政府信用。

　　新的模式在信用评级、信息披露、承销、定价等方面进行了规范和创新，但作为市场化发债的探索，难免会受到多重因素的影响，机制的完善尚需一个过程。从我国的国债、企业债券发展历程看，同样经历了市场化程度逐步加深的过程。地方政府债券发行要实现让市场发挥决定性作用，应该让发行全过程实现“阳光化”，在债务管理和风险防范方面强化以下几方面的“硬约束”：

　　一是行政约束，试点地区发行政府债券实行年度发行额管理。按照规定，全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额，发债规模限额当年有效，不得结转下年。这种制度安排，主要目的在于遏制地方政府举债“冲动”，避免其乱发债。

　　二是预算约束，地方政府债券收支实行预算管理。地方政府债券收入是地方政府财政收入的重要组成部分，应当纳入预算统一管理，接受同级人大监督。因此，地方政府债券收支应实行预算管理，纳入各地政府预算，并报同级人民代表大会审查批准，以防范地方政府乱发债、乱花钱。

　　三是市场约束，主要包括信用评级和信息披露机制。试点地区按照市场化原则发行政府债券，遵循公开、公平、公正的原则。债券信用评级是投资者分析债券发行人和债券信用的重要参考，有助于投资者提高对风险的认识并相应作出投资决策。按照财政部规定，发行债券前要按照有关规定开展债券信用评级，目前已完成发行的试点地区，都获得评级公司“AAA”级的评价，这是地方政府“自发自还”债券的最高信用等级。这种清一色“AAA”的情况，引发了一些机构对评级是否真正市场化的质疑。只有不断强化评级环节的独立、客观、公正，才能消除市场疑虑，并使评级结果发挥更大作用。

　　同时，试点地区还必须及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。要实现市场有效约束，还有一项基础性工作需要加强，就是推行政府综合财务报告制度，即政府的“资产负债表”，向社会公开政府“家底”。

　　强化以上3方面“硬约束”，其目的是使地方政府发债规范化、透明化、法制化。从已经发行的试点地区实践看，通过规范的预算管理、信用评级和信息披露等，顺利完成了发行任务。当然，地方政府债券发行工作并不是就此完成，后续还需要开展监督资金使用、跟踪评级、持续信息披露、还本付息等工作。

　　在当前财政收入增速放缓而支出刚性强的背景下，地方政府偿债压力会进一步加大，建立规范的地方政府举债融资机制愈显迫切，地方政府债券“自发自还”试点还将继续扩大，地方债务风险防范成为广泛关注的问题。新一轮财税体制改革已经拉开帷幕，其中重要内容就是调整中央和地方政府间财政关系，建立事权与支出责任相适应的制度，这将为建立地方政府举债融资机制和防控地方债务风险提供长效机制。

编辑：曹茂竹

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