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张　毅：发展讲科学城市有边界

张毅

//www.auribault.com 2015-02-27 来源：经济日报

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　　我国经济发展已进入新常态，就城市发展而言，认识新常态、适应新常态、引领新常态，决策者首先要有科学理性精神，完善公共决策吸纳民意机制，落实民意听证制度和专家听证制度，科学设计城市重大公共决策的数据化权重评价体系，以减少冲动决策付出不必要的代价

　　春节过后，各地新一年的发展思路开始落地。有观察者认为，这是考量地方认识新常态、适应新常态的一个契机。其间部分省份提出推行“城市开发边界”试点引起舆论关注。

　　作为当下中国区域竞争的前沿，城市尤其是中心城市始终是经济社会发展的结点和载体，因此城市的生长形态集中代表着经济社会增长内涵的趋势变化。就此而言，这种划定城市边界的作法，在一定程度上显示出我国城市发展理念正走向理性自觉。可以说，这是我国经济发展进入新常态下的一个好现象，但能否真正落实到位，城市重大公共决策机制尚待改革跟进。

　　多年来，我国城市扩张过程中的“摊大饼”现象备受诟病。这不仅导致大城市无序外延、功能紊乱、生活成本增大以及“热岛效应”等“大城市病”，客观上也造就了中小城镇发育不良甚至“空壳化”短板，制约了城市群结构优化。

　　从制度层面看，国家在制约城市无节制扩展方面并非没有安排，其中两项还至为关键，一是城市总体发展规划；二是18亿亩耕地红线。但现实中，由于经济指标至上的不正确导向作用，上述两项看似“刚严”的制约性规定屡屡被城市扩张的冲动所突破——城市规划一改再改，确保耕地红线可以钻“占补平衡”的空子搞纸面数字上的“平衡”。在中西部有些发展滞后的地区，“占补平衡”指标甚至成为可以卖钱的生意而被省内大城市的新区、开发区激烈“竞投”。

　　除了建设“高大上”的国际性大都市及做大经济总量的冲动外，导致城市无节制扩张的另一动力，则在于地方政府对土地财政的过度依赖。笔者在基层调研时发现，不少地方领导谈经济增长必谈招商引资，说招商引资则三句话不离土地指标。这种对空间、外延的严重依赖，不仅导致城市“摊大饼”现象，同时也制约着产业结构优化的内生型增长模式生成发育。

　　虽然自2013年起，这种土地依赖受到多方面因素影响而有所收敛，但其惯性依然强大。根据财政部近日公布的2014年财政收支情况，地方政府基金收入4.99万亿元，其中国有土地使用权出让收入4.26万亿元，同比增长3.2%。而2014年3月通过的国家财政预算报告中地方政府性基金本级收入为4.31万亿元，其中，国有土地使用权出让收入3.63万亿元，下降11.8%。结果超出预期，地方国有土地使用权出让收入不仅没有下降，反而比预算收入增长17%，折射出我国城市发展走向集约型、功能型新常态的转型之难。

　　除了上述发展理念和财政收入结构不合理等原因，公共决策机制不科学也是我国城市畸形扩张的另一致命缺陷。在我国很多地方，城市的边界、走向和风格，几乎完全取决于地方政府甚至是地方党政主要负责人的意志。不久前召开的国务院常务会议，在听取2014年全国两会建议提案办理工作汇报时，强调“完善公共决策吸纳民意机制”。

　　对于城市决策，笔者以为，吸纳民意至少有3项工作有待“补课”：一是真正落实民意听证制度。所谓“真正”就是不能走形式，应该从利益相关方和公共意见方公开、公正、大范围遴选听证代表，充分给予参与听证者了解、研究、表达听证事项意见的机会；二是“真诚”实施专家听证制度。所谓“真诚”就是不能“听而不听”走过场，应该着手建立城市公共决策专家库，积极引进第三方评价机制；三是科学设计城市重大公共决策的数据化权重评价体系，将政府、民意、专业机构、国家主管部门等多方意见诉求按照指标权重通过数据化模型予以呈现，最终提供给地方政协协商和人大表决。

　　“公共决策吸纳民意机制”或许会导致决策过程的延长，但慢下来必将减少冲动决策造成的发展成本代价。我国经济发展已进入新常态，就城市发展而言，认识新常态、适应新常态、引领新常态，决策者首先要有科学理性的“好心态”，“弯道超车”违反规律的冒进心态显然有违新常态的要求，“弯道换挡”、“科学驾驶”才是新常态的题中要义。

编辑：曹茂竹

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