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徐宗威：评估“财政承受能力”，是对PPP的有力保障

//www.auribault.com 2015-07-21 来源：新华网

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　　实行PPP政策，通过政府和社会资本合作，扩大基础设施和公用事业投资，是当前做实稳定增长的一项重要工作。但如何确定项目的数量，如何确定投资的规模，如何确定项目的领域，如何保障PPP政策的长期有序发展，成为全社会关注的问题。

　　今年，财政部发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，做出了对全国PPP项目进行财政承受能力评估的部门规定，这既是一个政策导向，也是一个稳妥和可行的措施办法。贯彻财政承受能力评估制度，是对PPP政策最有力的支撑和保护。

　　第一，这一规定表明了政府的责任担当。PPP项目涉及众多的公共部门和领域，无论是经营性的、准经营性的、还是非经营性的，都涉及到项目的公益性，有公益性就与政府的职能和责任有关，特别是与政府公共财政的拨付和支持有关。事实上，政府公共财政能力的大小，成为实行和推进PPP政策的重要基础和前提条件。

　　通过评估论证，会产生“通过论证项目”和“未通过论证项目”。政府对通过论证的项目将切实承担起公共财政的支付责任，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等等。这表明各级政府对PPP项目的建设负责任的态度，要合作就要把项目需要的财政支持和财政可能的支付能力算好账、说清楚，以确保项目财政资金支持到位和项目的长期安全运行。

　　对未通过论证的项目，表面上看是政府没有给予财政支持。但从更深层和更长远来看，这也是政府对社会资本或者说是对投资者和经营者认真负责的表现。PPP项目的一个重要特点，就是经营的长期性和稳定性，如果项目运营得不到政府的支持，经营势必出现问题，受损的一定是投资者或经营者。未通过论证的项目，实际是避免了投资者和经营者的巨大损失和风险。

　　第二，明确了什么项目才可以通过政府和社会资本合作的界线。目前，PPP项目的范围接近基础设施和公用事业的所有行业，包括了国民经济的众多重要领域。但由于受到公共财政能力所限，不可能对所有的社会投资都给予公共财政的拨付和补助，市场经济可以解决的，没有必要再通过政府和社会资本合作去生产和提供。因此，列入PPP项目需要一个界线。财政承受能力评估，为此划了三条线。

　　首先，不能什么项目都列入PPP项目。PPP项目的一个本质特征，是公共服务。也因为涉及公共服务，政府才会与投资者或经营者合作并投入公共财政。而私人产品可以完全市场化，只要有需要，只要有投资，供需可以平衡市场，项目可以自生自灭。但PPP项目是政府提供的公共产品或准公共产品，只能生不能灭，因为它必须向公众提供长期、稳定、和安全的产品和服务。

　　其次，PPP项目，不能过多地集中在某一领域。社会公众对公共服务的需求是多领域和多方位的，比如医疗、教育、文化、住房、供水、用电、采暖、公交、园林、通讯、网络等等。因此，公共服务不能集中在某一领域和某一个产品上，需要更全面、公平、公正地满足社会公众多方位的需求。但是社会资本往往关注那些可经营的，且收益比较丰厚的项目。“根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中”，是对行业和领域做出的均衡性评估，也是清楚地划出了一条线。

　　最后，对PPP项目的财政支出，不能超过预算总盘子的10%。某一个项目能否列入PPP项目，主要看财政承受能力评估的结论，但众多的社会投资项目中仍然会有大批项目，通过财政承受能力的评估论证，这个时候还需要一个规模条件，就是“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。这10%的比例，应当是每年新的和旧的PPP项目都在这10%的预算支出比例中了。按照2014年全国财政收入规模粗算，今年全部PPP项目占公共预算支出应当不超过1.4万亿元。这样的规模水平是比较客观和合理的。这是从全局的角度，对PPP项目规模做出了平衡。（作者为公共服务学者、《公权市场》一书作者）

编辑：丁斌斌