让开放的大门越开越大——评2020年版外商投资准入负面清单

2020-06-24 19:19:20　　来源：国家发展改革委

　　6月24日，2020年版全国和自贸试验区外商投资准入负面清单如期公布。全国清单条目从2019年的40条缩减到了33条，自贸试验区清单条目则从37条缩减到了30条。中国对外资的开放程度进一步得到提高。

　　一、压缩外商投资准入负面清单是扩大对外开放的重要手段党的十八大之后，中央决定推进新一轮高水平对外开放，宣布将以准入前国民待遇加负面清单方式开展对外投资谈判并推进我国对外商投资的开放。2013年9月，上海自贸试验区挂牌开始运作，提出了自贸试验区的外商投资准入负面清单。2017年6月发布《外商投资产业指导目录（2017年修订）》，首次提出全国范围内的外商投资准入负面清单。此后每年六月，新版的全国和自贸试验区负面清单总会如期公布，并且不断压缩。

　　有了负面清单管理模式并不必然意味着实现了高水平开放。不过，负面清单确实是推进高水平开放的重要抓手，负面清单的不断压缩和优化是扩大对外资开放的有效方式。对于尚在负面清单上的条目，社会各界广泛讨论，监管部门不断摸索，研究“放管服”的最佳方式，使得扩大开放的过程能够积极稳妥，有条不紊。经济合作发展组织（OECD）对世界上主要经济体的外资限制程度进行了评估，虽然在评估方法和政策信息搜集上并非十分完善，但他们编纂的投资限制指数大体上能够反映世界各主要经济体对外资限制程度的变化。OECD的数据显示，中国在2013年以来对外资限制程度迅速下降，下降幅度是各主要经济体中最大的之一。可以说，负面清单的不断压缩是推动中国投资自由化水平不断提高的重要方式。

　　二、压缩外商投资准入负面清单在当前形势下有利于外资扩增量稳存量新冠疫情发生以来，世界上许多国家的投资自由化程度有所回退。在这种情况下，我们对外资的门是不是也要关小一点呢？联合国贸发会议预测，由于新冠疫情的影响，2020年全球跨国直接投资的规模要同比下降40%。对于中国来说，在当前形势下，是像有些国家一样把开放的门关小一点还是把开放的大门越开越大，这是一个需要对当前国内国际两个大局有准确把握才能做出的决策。正是因为这样，2020年版外商投资准入负面清单的出台具有和往年不同的意义。

　　在新的负面清单中，因为金融业对外资的所有股比限制按照既定的开放时间表已经全部被取消，条目不再出现。这使得2020年被称为中国金融业全面开放元年。实际上，不仅是在股比限制方面实现了开放，正如2019年国发23号文中要求的，我国正在“全面取消在华外资银行、证券公司、基金管理公司等金融机构业务范围限制”以及其他限制，从而使得外商投资金融机构实现“准入也准营”。2020年5月7日，中国人民银行和国家外汇管理局发布《境外机构投资者境内证券期货投资资金管理规定》，落实取消合格境外机构投资者（QFII）和人民币合格境外机构投资者（RQFII）投资额度的限制。中国各地一手抓科学防疫，一手抓复工复产，经济活动正在稳步复苏之中，这给对中国经济有信心的世界各国投资者创造了投资机会。

　　负面清单的压缩和股比限制的取消或放松促进了外资的流入。在今年4月1日全国范围内取消证券公司和基金管理公司外资股比限制的当天，路博迈（Neuberger Berman）和贝莱德（BlackRock）两家知名的资产管理公司就向中国监管部门提交了在中国设立外商独资公募基金公司的申请。可以说，每一个负面清单条目的取消或放宽都意味着一个更加开放的领域，会带来相应的外资流入。2018年新能源汽车与专用车股比限制的取消直接迎来了特斯拉在上海的落户，其一期工程在2019年当年开工、当年竣工、当年投产、当年上市，创造了行业纪录；扩大投资规模的二期工程目前正在加速建设。可以预见，今年对商用车股比限制的取消和最晚2022年对乘用车股比限制的取消也将带来各大汽车业巨头对中国的进一步投资。

　　股比限制的取消或放松对现有外资稳存量也具有现实意义。一方面，现有的外商投资企业在更容易进入业务相关的新开放领域之后，它们更能优化部署其组织结构和产业链，从而使得他们更愿意长期留在中国拓展业务。另一方面，部分由于历史原因存在协议控制问题的企业在负面清单不断压缩的情况下，其原来通过变通方式进入的领域已经可以明确合法进入了，这使得它们能够放下历史包袱，安心经营，进一步扩大投资。

　　三、压缩外商投资准入负面清单有利于形成国内国际双循环相互促进的新发展格局近年来，逆全球化思潮有所抬头。疫情之下，“外资撤离中国”论、“去中国化”论更是甚嚣尘上。客观地看，2008年以来，全球化进程确实已经处于一个盘整期，2020年预计将是全球跨国直接投资连续下降的第五年。面临复杂多变的国际形势，我们应该如何推进新一轮高水平对外开放，如何继续推动全球贸易与投资自由化以及建设开放型世界经济呢？今年5月14日召开的中央政治局常委会会议指出：“要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。这一表述实际上指出了在当前形势下我国深化改革和扩大开放的战略思路。

　　中国开展对外经贸活动的基础优势来源正从劳动力便宜这一点转变为超大规模市场优势和内需潜力。这是中国近年来经济转型的重要特征。这也决定了我国外资的结构正在发生的变化：虽然有一些劳动力成本节约型外资的流入可能放缓，但更多的市场寻求型、高端制造型外资正在不断进入，外资结构正在不断调整转变。

　　在当前疫情背景下，我们之所以对今后一段时期的利用外资工作有信心，其中一个重要的原因是我们有一个统一的庞大的而且日益增长的国内市场，还有完整的产业体系、良好的基础设施、充足的人力资源以及稳定的社会环境。中国在全球价值链中进一步向中高端攀升，中国在全球价值链与区域价值链中的中心地位更加巩固，这是我们可以做到的。真正有全球战略眼光的投资者必然不会放弃在中国的投资机会，惠州埃克森美孚项目、湛江巴斯夫项目、西安三星项目等投资规模大技术含量高的项目正在陆续落地。

　　超大规模市场优势和内需潜力要真正发挥出来，需要我们深化供给侧结构性改革，使得中国国内市场真正成为一个统一、公平、高效的市场。近一段时期，中共中央、国务院陆续发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等一系列指导当前深化供给侧结构性改革的意见。按照这些指导意见的精神，结合当前我国疫情防控与复工复产的现实情况，尽快推动我国的国内经济进入良性循环，完全可能使得我国今后一段时期对外资的吸引力更大。

　　随着我国经济体量日益庞大，进出口与GDP的比例、外贸顺差与GDP的比例、外商投资企业进出口占所有进出口的比重、实际使用外资金额占全社会固定资产投资的比重，这些指标客观上来讲都是会下降的，这并不意味着外贸和外资对中国经济社会发展的重要性下降了。在国内大循环主体地位日益突出的趋势下，对于外资来讲，其最重要的贡献就是体现在它是国内国际双循环相互连接的纽带和相互促进的动力。强调国内大循环的重要性绝不是否定对外开放的必要性，而是要使得对外开放从“两头在外，大进大出”的初级阶段发展到以国内市场为依托，以满足国内人民需求为目的的新阶段。应该说，国内大循环运行得越顺畅，在中国投资的内资企业和外商投资企业能够在超大规模市场中的效益越好，这些企业的对外竞争力就会越强，这又会进一步提高我们吸引外资的能力，从而使得国内国际两个大循环联系得更紧密。

　　外资进入中国按照中国法律设立的企业就是中国企业，原则上应该享受国民待遇，和内资企业一样受到一视同仁的监管，一样地享受超大规模市场的红利。国内规制的改革与股比限制的取消同样重要。当越来越多的外资是由于庞大的国内市场的吸引力进入中国，公平竞争环境的建设就显得更加重要，从这个意义上讲，供给侧结构性改革的深化过程和营商环境的改善过程也就是对外开放的深化过程。

　　可以预见，在未来的几年中，外商投资准入负面清单还会进一步压缩。当外商投资准入负面清单的条目越来越少，剩下每一个条目的取消或者放松都会对监管部门带来很大的挑战。开放的压力不仅会提高我国企业的国际竞争力，也会推动我们的监管部门深化体制机制改革，从各方面提高我国的国家治理能力和政府服务能力，做到放得开、管得好、服务得到位，从而使得我国的营商环境质量在现有水平基础上持续提高，不断增强我国超大规模市场的吸引力和凝聚力，并且培育出一大批能在国内外两个市场上都具有竞争力的中国企业。应该说，压缩外商投资准入负面清单，让开放的大门越开越大，这正在成为推动形成国内国际双循环相互促进新发展格局的重要方式。

（对外经济贸易大学国际经贸学院教授崔凡）

编辑：王晓超

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