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徐立凡：公路收费体制的困局与变革方向

//www.auribault.com 2015-08-24 来源：京华时报

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　　公路腐败的反复发作与解决之道

　　除了市场可以自行负责的公路，地方政府都应成为责任主体，负起解决公路网产权、债务、财务不透明、控制债务风险等责任。

　　客观看，无论是现行公路收费体制还是即将改版的收费体制，都无法彻底解开公路上的利益链条。既要合理疏导现有利益格局，又能保证公共利益不被侵蚀，唯一的办法是赋予修法更高的权限，并将其纳入整体改革进程。

　　从修法程序看，《收费公路管理条例》尽管属于部门立法，但涉及的利益范围已非行业、系统可以容纳，因此，在部门提出修法文本后，有必要通过人大审议以确定其法理性依据是否充足。在修订稿引起很大争议的情况下，避免部门立法的狭隘利益取向，尽可能保证公共利益就显得更加必要。

　　从修法触及的税费体制看，将其纳入整体改革议程也是必要的。许多人认为在缴纳车辆购置税和燃油税后还要缴纳通行费，有重复收费之嫌。目前成品油消费税中交通转移支付资金能满足现有普通公路一半的养护管理资金需求，这意味着燃油税确实包括了通行费用。不重复收费，要么重新考量高速公路收费的合理性，要么调整燃油税税率。而从宏观层面看，车辆购置税和燃油税税率的制定，不仅与公众出行权相关，更涉及保护环境、节约油气资源、支持农业渔业生产等一系列考量，这同样属于公共利益。避免这种税收制度上的内部矛盾，需要更高层面的立法权加以协调。

　　从更深层面看，公路收费还涉及央地关系的调整。过去公路乱收费现象之所以屡禁不止，原因就在于部门条例无法有效实现法定效力，撼动寄生在公路上的地方利益。在地方政府与收费公路网已结成稳固利益共同体的情况下，单靠审计部门事后监管，显然力不从心。多年来公路管理体系腐败案件反复多发，发出的警示是，现有监管体系不足以揭开收费公路的利益黑洞。

　　解决之道不是没有。公路收费的法理性，主要建立在控制债务风险上。目前，地方政府自行发债的试点如火如荼，让地方政府成为责任主体是改革亮点。解决公路收费乱象，可以借鉴这一思路。无论是政府性收费公路还是其他性质的收费公路，除了市场可以自行负责的公路，地方政府都应成为责任主体，负起解决公路网产权、债务、财务不透明、控制债务风险等责任。如此才有可能变事后监管为事先、事中监管，避免地方公路债务由全国用路者买单。这也可以成为建设良性央地关系的一个破题之处。

　　收费公路的改革方向与细节完善

　　防止公路收费长期化滥觞为对不合理利益链条的巩固，除了引入改革能量，还需要以完善细节作为实施的必要前提。

　　改革是解开公路收费利益结的出口，但深层次的改革需要时间，需要试点、评估、推广等一系列必经程序，而高速公路收费长期化似已箭在弦上。弥补明显存在的制度漏洞，防止公路收费长期化滥觞为对不合理利益链条的巩固，除了引入改革能量，还需要以完善细节作为实施的必要前提。

　　其一，修订稿提出，高速公路不再规定具体的收费期限，而以该路网实际偿债期为准确定收费期限。什么阶段为偿债收费，什么时候进入养护收费，各地收费公路都应列出预期时间表以便社会监督。建设和运营成本的增加不可控制，不能成为不晒账单的依据，而应作为变量同时公之于众。此外，因偿债收费和因养护收费显然涉及不同的价格标准，如何确立价格标准也需要给出依据。

　　其二，根据修订稿，高速公路收费旨在提供高效率、高水平的通行服务，也就是说用路者购买的是增值服务。高速公路的增值服务当然需要体现在便捷和安全两个方面。如果仅仅是收费，而没能提高流动速度、避免事故、提高救援效率等，那么用路者就无法享受增值服务，就意味着甲方违约。因此，对高速公路征收的通行费哪些用于还债，哪些用于人力和办公资本，哪些用于提高服务水平，应予以刚性规范。

　　其三，既然强调高速公路收费实施的是市场原则，那么用路者作为买方就有权利得到相对平等的议价权。这包括对卖方运营情况的知情权，也包括对收费标准的商议权。而事实上，此前民间要求收费公路账务公开的种种努力，大多不了了之，用路者要面对的，通常是一个由地方利益、部门利益共同构成的强大对手，基本不具备议价能力。让收费令人信服，就要引进阳光，让社会力量起到监管作用。

　　其四，需要对公路收费体制变革带来的冲击做好预案。过去，为了将非收费公路变成收费公路，地方不乏擅自通过改扩建将非收费的次级公路变成收费公路，今后，会不会出现借发展经济之名，改扩建高速公路的新风潮？重大工程项目审批、环评如何界定高速公路建设的必要性？对于已擅自升级的公路，显然不能再改回去，那么收费是否应该取消？即使卡住了不必要高速公路建设潮，特许经营公路会不会成为新的利益平台，导致特许经营公路大兴其道？

　　最有说服力的，不是强调高速公路长期收费的合理性，而是有能力遏制可能出现的负面效应。在《收费公路管理条例》结束征求意见后，相信公众呼声会以一定方式在最终修订稿中予以体现。但最需要的，是呈现出公共利益至上的修法思路，呈现出以深度改革破解不合理利益格局的决心。有了这两点，公路收费长期化和机制化才能具备充足法理性。

　　本版撰文徐立凡

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编辑：丁斌斌