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违规建楼堂，追责条款管得住吗

//www.auribault.com 2014-07-14 来源：检察日报

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姚雯漫画

　　《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》近日发布，其中规定，如果项目单位、项目管理单位存在擅自扩大建设规模等11种行为，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，视情节轻重，依法依规给予处分；构成犯罪的，依法追究刑责。有人认为追责条款笼统或难落地，您怎么看？

　　法律粗细不可一概而论

　　法律细化是立法科学化的必然要求，法律规定得越细，可操作性越强，越能减少贪赃枉法的发生。但是法律规定的粗细，不可一概而论。

　　就引发热议的《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》而言，从纵向比较看，1988年出台的《楼堂馆所建设管理暂行条例》，仅仅对四种行为规定了罚则，而且处罚结果局限在经济处罚和行政处分范围内。这次征求意见稿针对违规建设的“马甲”越来越多的现实，不仅增加列举了应受处罚的行为，并将法律责任延伸到刑事责任。无论是惩罚的广度和严厉度，都有较大突破。

　　同时，对于“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”的范围，征求意见稿没有明确具体范围。从我国诸多法律规定来看，没有哪部法律对此作出明确界定。尽管准确界定“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”是正确适用法律法规的关键，但不可回避的是，目前理论与实践对此存在着莫衷一是的说法与做法。我们不能因为对这个概念的模糊界定，就一味地纠缠于细枝末节，无限期地推迟相关法律法规的出台时间表。

　　另外，从立法技术层面来看，追责条款中“视情节轻重，依法依规给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的条款，并无不当。在什么情形下，应该给予何种处分，是否构成犯罪，触犯何种罪名，没有必要在《楼堂馆所建设管理条例》中一一摆明细化。一者，法律细化并非要取消建立在规则、良心、正义基础上的自由裁量权；二者，委任性规范和准用性规范的使用，可以减少法律规定的繁琐，有着存在的必要性。

　　由是观之，这次征求意见稿并非凌空蹈虚。从以往各地楼堂馆所顶风违建暴露出的问题来看，有法不依，执法不严，才是问题的关键所在。因此，除了从立法上加强管控外，还要强化预算约束、管住政府的“钱袋子”，加强信息公开和群众监督，发现一起严惩一起。否则，再严再细的规定，也会形同虚设。（王成艳）

　　追责常态化方能遏制违建

　　严格来讲，对楼堂馆所违规建设的查处和追责，并非无法可依。《行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等相关法律法规已经涵盖了法纪政纪适用的绝大多数方面，违规建设、超标建设楼堂馆所自然包含在内，之所以屡禁不止，是因为违规建设在得到地方党委、政府默许甚至同意的情形下，“同级监督”、“同体监督”乏力所致。

　　为此，应建立违规建设与责任追究一一对应的工作机制，即违规建设行为一经确认，牵涉到哪些人、哪个环节与流程，便将法律责任追究到哪些人、哪个环节和流程。地方纪检监察机关乃至党委政府对违建活动不予查处，或者包庇、纵容责任人员使其得不到应有的责任追究的，还应对其监管渎职行为由上级政府进行问责惩治。

　　纪检监察和司法机关，应发挥必要的执法、司法能动性。坐等法律条文与违规违法现象的一一精细对照，即便在法治十分发达的国家也是难以想象的。充分发掘现有法律资源的适用潜力，合理确定行政责任与刑事责任的界限，进行对应的法律责任追究，是完全可行的。

　　事实上，违规建设、超标建设楼堂馆所是滥用国家福祉、浪费公共资产的当然渎职行为，理应放到规制公务人员渎职行为的法规体系中接受拷问。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》明确将“造成经济损失30万元以上”、“造成恶劣社会影响”等情形列入“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的范围，可适用“滥用职权罪”或者“玩忽职守罪”等相关渎职犯罪进行刑事责任追究。因此，应明确达到上述标准的违规审批、超标建设等行为，同样属于公共财产的重大损失，可依法追究相关责任人员的渎职罪，构不成犯罪的，则应当及时依法依纪对责任人员和主管领导实施严厉的行政处分与政纪问责。（王金勇）

　　追责要明确具体指向

　　有人认为追责条款含糊笼统或成虚文，这是有一定道理的。自1988年首个楼堂馆所“限建令”出台以来，相关管理文件已有11个，几乎每个文件都规定了追责条款，也不乏追究刑责的规定。问题是，兴建楼堂馆所之风不仅没有刹住，而且越来越往豪华方向发展，我们几乎没有看到责任追究的案例，更不用说追究刑责的案例。

　　这次的征求意见稿具体列举出了11种违规行为，责任追究更加有的放矢，确实是一大进步。然而，是否就一定意味着责任追究会真正落地呢？恐怕未必。尤其是对于追究刑责的表述，哪种行为适用于刑法的哪个罪名，在何种程度上应该启动刑事责任追究机制，目前还是模糊的，这必将导致刑责追究难落地。

　　作为政府行政规章，要将刑事责任追究非常明晰地列举出来，是不现实的，而且也有越权之嫌。要真正让刑事责任追究落地，有三条可行路径：第一条路径是将《条例》由行政规章升格为法律，在立法中加以明确；第二条路径是对刑法进行适当修改，将相关违规行为“兼容”进去；第三条路径是出台专门的司法解释，对相关违规行为的刑事责任追究加以具体说明。

　　实际上，除了法律规定的模糊造成问责困难之外，信息不透明导致的发现问题之难，也是责任追究难以真正落地的重要原因。因此，《条例》有必要增设专门规定，规定政府必须将建设的楼堂馆所包括审批、开工、建设、招投标、资金安排、内部结构、责任人员等信息发布年度报告，全部公开，接受社会监督，并对公开不实行为，规定详细具体的责任追究办法。

　　另外，这次征求意见稿只是规定“不得以任何名义建设包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所，也不得安排财政性资金进行维修改造”，但却没有对已经建设的具有接待功能的设施或者场所如何处理加以规定。那么，那些经营性的具有接待功能的设施或者场所，以其名义建设或维修改造楼堂馆所，就可能成为一个“擦边球”，导致责任追究悬空。

　　综上，建议将《楼堂馆所建设管理条例》改为《楼堂馆所管理条例》或《楼堂馆所管理法》，即盘点改革存量的楼堂馆所，该市场化的市场化，该整改的整改；同时，对新建楼堂馆所作出更明晰、系统、周延的规定，特别是责任追究对象不能再笼统于“有关领导人员、直接负责的主管人员和其他直接责任人员”，而是要明确具体指向，这样才能毕其功于一役解决楼堂馆所建设和管理的“老大难”问题。（郭文婧）

编辑：周文

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