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牛新春：美国驻华大使能做些什么

//www.auribault.com 2013-12-31 来源：中国青年报

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12月20日，美国总统奥巴马提名国会参议院财政委员会主席马克斯·鲍卡斯为下一任驻华大使，接替已经宣布辞职的骆家辉，国内外媒体纷纷给予高度关注。一方面，这反映出中美关系越来越重要，其影响远远超出双边范围，已经具有全球性的意义，稍有风吹草动，即会引人注目。另一方面，也暴露出人们对驻华大使的工作职责、权限、决策地位有模糊认识，往往夸大其作用。值得注意的是，因为中美两国文化、体制差异，人们常常会误读大使轮换中的一些细节。

美国驻华大使不是一个决策人物，其主要职责是处理日常事务性工作，核心功能是发挥在两国间的桥梁和纽带作用。大使由总统提名，参议院批准，工作上向国务卿负责，其具体业务可以用“四大员”来概括。首先，大使的职责是让美国政府及时知悉中国发生的、同美国利益相关的一切事情，因此大使首先是美国政府的耳目，是一个情报员。理论上，大使还是美国情报共同体驻中国情报站的站长，所有情报都需要大使签字。其次，大使要负责保护美国在中国的人员、利益安全，要保证美国在华人员、企业受到公平、公正、合理的对待，是一个监理员。第三，大使要向中国推销本国的观点、政策，参加各种活动，在不同场合发表演讲，是一个推销员。大使的公开讲话、内部报告都会被记录在案，作为外交档案保留下来。第四，大使需要维持同中国各界的热络联系，维持关系本身就是一项重要工作，为此要邀请各色人等到使馆吃饭喝酒，是一个公关员。当然，大使还要负责使馆成百上千工作人员的管理。

美国驻华大使近年来都是政治任命，权钱交易、权权交易的色彩比较浓。总统提名大选中的筹款人、政治盟友出任大使是华盛顿的悠久传统，尽管饱受诟病，却延绵不绝。在美国目前的驻外大使中，65%为职业任命，即为职业外交官，35%为政治任命，即为没有外交经历的人。在2009年奥巴马任命的60名大使中，有34人是政治任命。这其中，14人是奥巴马总统竞选中的捆绑工，即把个人小额捐款捆成50万美元以上的人，其余20人为政治上的朋友。在奥巴马的五年任期中，任命过26位捆绑工大使，这些人在两次大选中为奥巴马阵营筹集到1300万美元捐款。其典型代表就是驻英国大使马修·巴尔赞，在2012年竞选中一个人筹集到120万美元。根据联邦选举委员会的数据统计，2008～2014年捆绑工大使的人均贡献是52.3万美元。因此，大使职位被戏称为“三年租期”职位。另外一类人虽然没在大选中出过钱，却给过政治支持。其典型代表是驻日本大使卡洛琳·肯尼迪，在2008年奥巴马与克林顿的总统初选中公开支持奥巴马，立下了汗马功劳。

1995年以后美国驻华大使全部都是政治任命，既有捆绑工，也有政治盟友。如小布什时期的雷德就是捆绑工，现在的鲍卡斯则是政治盟友。那么，既然政治任命主要是看钱、看关系，是否就可以说美国不重视政治任命大使所派往的国家呢？似乎也不能这样说。近年来美国驻欧洲、日本、中国的大使多是政治任命，这些国家对美国显然都非常重要。政治任命大使的缺点显而易见，就是难以做到唯才是用。但是，政治任命也有非常明显的优点，就是这样的大使跟总统关系好，可以直达天听。美国前国务院官员坎贝尔说：“真正理想的大使，是那种可以让美国总统接听电话的人。”

最让中国人弄不懂的是美国大使的级别问题，这是一个老问题。美国前驻华大使洛德在回忆录中说，1972年初到美国驻北京联络处，外交部请吃饭前先电话询问美国人的级别，以便确定宴请的规格，害得办事处紧急开会商议。由于中美之间的制度差异，用级别来解读驻华大使任命往往不得要领。在中国，十年磨一剑，级别从下往上走是正常程序。但是，美国许多职位是政治任命的，讲究的是一朝天子一朝臣，说的是朝野之理，级别真个叫大起大落。在野时，都是一介草民，没有任何级别。在朝时，立刻从草民变身为部长、大使。下一届大选下野了，马上被打回原形。洪博培、骆家辉、鲍卡斯三位大使在华盛顿政坛的分量很重，州长、商务部长、参议院委员会主席的政治影响力、地位远远超过驻华大使。以鲍卡斯为例，这位六届参议员已经是72岁高龄，明确表示2014年将不参加连任选举，也就是说已经要退出政坛了。在此之际，出任驻华大使，担任一个位高、权轻、责任小的职位，何乐而不为？

（作者是中国现代国际关系研究院中东研究所所长）

编辑：周文

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