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法制日报：守住耕地红线关键在于土地改革

//www.auribault.com 2013-12-26 来源：法制日报

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打击违法用地主要是一种“堵”的治理思路，没有去“疏”，那么地方政府为了解决土地供需矛盾，为了满足政绩需要，就会千方百计去侵占农民耕地

中央农村工作会议12月23日至24日在北京举行。于闭幕当日晚间发布的会议公告九次提到食品安全，会议还提出要确保粮食安全，坚守18亿亩耕地红线，同时还明确了到2020年解决三个“1亿人”城镇化的目标（12月25日中国新闻网）。

最近召开的中央经济工作会议提出六大经济任务，首要任务便是粮食安全。这次中央农村工作会议再次提出确保粮食安全，不仅说明粮食安全关乎国计民生，从某种程度上也说明粮食安全面临着挑战——不但进口粮食比重越来越高，而且保障粮食安全的耕地红线也受到一定威胁。因此，这次会议再次强调“坚守18亿亩耕地红线”十分必要。

粮食安全能否得到保障，关键在于耕地红线能否守住。但是侵占、乱占耕地的现象相当严重，例如，国土资源部披露，今年上半年全国共发现土地违法行为2.09万件，涉及土地面积6980公顷，其中耕地2237公顷。所以，现在不应该再去讨论“要不要设18亿亩耕地红线”这个问题，而是需要公众集思广益，深刻思考如何才能守住18亿亩耕地红线。

能否守住耕地红线，在一些人看来，主要在于国土监管部门能否严厉打击违法用地，但笔者认为，关键在于土地改革。不可否认，各种土地违法案件依然居高不下，近几年打击土地违法也收到一定效果，但是，打击违法用地主要是一种“堵”的治理思路，没有去“疏”，那么地方政府为了解决土地供需矛盾，为了满足政绩需要，就会千方百计去侵占农民耕地。

其实，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于土地改革的部署，对于如何守住耕地红线具有指导意义。比如，决定提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。允许符合条件的农地入市，显然，在一定程度上能够缓解土地供需矛盾，可减少对耕地的侵占。再比如，决定指出“缩小征地范围，规范征地程序”，实际上是在控制征地，减少耕地流失。

也就是说，只要按照此次全会的要求尽快启动土地改革，效果将会好于过去单纯打击违法用地。亟需解决的问题是，相关土地改革如何落实、何时落实到位。例如，土地流转目前只在部分地方试点，还没有全面推行，如何全面推动土地合理流转，还需要更具体的激励措施。“缩小征地范围”同样需要具体措施和量化标准，“规范征地程序”需要重新制定征地程序。希望有关方面尽快修订土地管理法及其实施办法。

除了要落实此次全会关于土地改革的部署，还要围绕农村土地的种种乱象出台改革措施。比如说，农村问题研究学者党国英指出，我国现在虽然出台了城乡规划法，但乡村规划仍非常随意，如果不修改规划法，那么农村可能就按照自己的利益，随意修改规划，使得几十万行政村都可以入市。所以需要修改城乡规划法，围绕农村规划问题重新立法。

需要指出的是，我们不仅要坚守18亿亩耕地红线——守住数量红线，还要严把土地质量关——守住质量红线。所谓质量红线，即耕地是无污染的、可耕种的。但在现实中，不仅土地污染问题很严重，而且一些地方以“土地置换”的名义把可耕种的土地毁坏后搞开发，然后用不可耕种的土地去凑数。如此，即使守住18亿亩耕地红线，也不能保障粮食安全，因为部分耕地不能生产粮食。

当然，守住耕地红线需要打“组合拳”，比如，合理引导用地、落实耕地保护责任、加大执法力度等，但最根本的办法还是推进土地改革，根据存在的问题和发展趋势早日修改出台土地管理法。

编辑：周文