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文汇报：依法为“先行先试”清障护航

//www.auribault.com 2014-01-08 来源：文汇报

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全国人大常委会和国务院发布关于在上海自贸区暂时调整法律行政法规的决定，创造了法律完善的一种新方式，即通过授权或者批准方式，就法律法规适用范围进行局部调整，规定特定地区可以暂时调整或者暂时停止实施有关法律法规。实践证明，这一法律完善方式顺应了全国地区发展的不平衡性的现实需要，保障了特定地区改革创新先行先试的法律需求。毫无疑问，上海自贸区是这一法律创举的受益者

继2013年8月，全国人大常委会发布《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》后，2014年新年伊始，中国政府网6日发布《国务院关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》。为一个特殊经济区域，如此大范围地暂时调整实施有关法律、行政法规和规范性文件，在我国法制历史上是前所未有的，这充分表明了国家对上海自贸区改革开放的强有力的法律支持。

知难而退或破法推行均不可取

根据国家要求，上海自贸区是推进改革和提高开放型经济水平的试验田。试验田承载着改革创新使命，基于改革开放需求，上海自贸区需要先走一步、多走一步，这不可避免地在不同程度上需要突破国家有关法律法规的限制性或者禁止性的规定。例如，扩大投资领域开放，要求借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇、改革外商投资管理模式，具体改革措施就是实行负面清单管理模式，清单之外外商设立审批改备案。这些改革创新措施就遇到《外资企业法》、《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》的限制。又如，扩大文化娱乐、办学培训等服务业开放，涉及国务院《营业性演出管理条例》、《娱乐场所条例》、《中外合作办学条例》等行政法规的限制。以往经验和教训表明，改革创新遇到法律法规禁止性或者限制性规定，无论是知难而退还是破法推行，这两种做法均不可取。

保障先行先试须遵循法治路径

那么，如何依法妥善解决在试验田里改革创新需要突破法律法规的问题？2013年上海出台了地方性法规文件《关于促进改革创新的决定》，为破解这一难题指明了法治路径。上海自贸区据此进行了一次成功的实践。遵循法治路径，上海积极寻求全国人大和国务院的支持。全国人大常委会和国务院采用了积极而审慎的做法，分别发布授权决定，允许在上海自贸区范围内暂时调整有关法律、行政法规规定的行政审批，从而保障了上海自贸区改革开放先行先试的合法性。2013年8月，全国人大通过授权决定，调整了《外资企业法》等三部法律涉及的11项行政审批。2014年1月，国务院又调整了十六部行政法规和四个国务院行政规范性文件规定的30多项行政审批。上海自贸区改革创新、开放发展的诉求和举措得到了国家法律、行政法规的支撑和保障。

国家以暂时调整实施有关法律法规的方式为上海自贸区改革开放先行先试开了绿灯，这是具有重大法律意义的事件。我国的《立法法》只有全国人大授权国务院或者经济特区立法的规定，没有授权国务院在特定区域内暂时调整实施有关法律的规定。2012年之前，法律在特定区域内暂停实施未有先例，行政法规亦然。2012年年底，全国人大常委会首发授权决定，支持广东行政审批改革。2013年8月，全国人大常委会再发授权决定，支持上海自贸区先行先试。这一法律创举有效解决了改革创新在社会经济发展和法律体系建立的情况下如何推进的现实问题。

法律因地调整是“必要的例外”

在特定区域内暂时调整实施法律法规，是平衡特定区域改革创新需要和全国范围法制统一的稳妥举措。在特定区域内暂时调整实施法律法规的实质，是立法机关对已经颁布的法律法规的效力范围进行调整。我国作为单一制的国家，法律应当普遍适用，统一实施，这是基本原则，但是，法律因地调整可以成为一个“必要的例外”。因为，我国作为一个大国，社会经济发展在不同的地区存在较大的差异性和不平衡性，加之处于转型阶段，一些事关全局、事关长远的重大改革开放、发展创新工作需要某些地区先行先试，为全国推广或复制探索路径。所以，通过国家授权，允许法律法规在某些地区调整效力范围，包括暂不适用，是顺应社会经济发展实际，符合改革创新需求的做法，同时并不影响法律法规在全国范围内实施的效力和权威。何况，全国人大常委会的决定规定了三年试行期，这也表明全国人大对上海自贸区改革试验的法律掌控。

在特殊区域内暂时调整实施法律法规，是完善社会主义法律体系的补充方式。法律是社会经济关系的集中反映，社会经济的发展变化和法律法规的相对稳定之间存在永恒的矛盾。改革开放初期，国家法律法规尚不健全，国家允许地方先行先试，授权地方创制新法，因此，当时地方改革创新较少遇到与国家法律法规的矛盾。当前，社会主义法律体系已经建立，法律完善方式主要通过制定新法、废除旧法、修改法律、解释法律等等方式在全国范围内对法律法规的适时调整，其特点是整体的、全面的法律调整，即所谓“法律因时调整”。对此，《立法法》规定了现成的路径。但是，针对特定地区改革创新先行先试需求，需要在特定区域内调整实施有关法律甚至暂时停止适用有关法律，这种局部的、临时的法律调整，即所谓“法律因地调整”，却无先例可循。当前地方改革创新先行先试，在很多领域、很多方面都需要突破现行法律法规规定。因此研究法律局部性的因地调整，是当前改革创新工作的现实需要。全国人大常委会和国务院发布关于在上海自贸区暂时调整法律行政法规的决定，创造了法律完善的一种新方式，即通过授权或者批准方式，就法律法规适用范围进行局部调整，规定特定地区可以暂时调整或者暂时停止实施有关法律法规。实践证明，这一法律完善方式顺应了全国地区发展的不平衡性的现实需要，保障了特定地区改革创新先行先试的法律需求。毫无疑问，上海自贸区是这一法律创举的受益者。

（作者为上海市人民政府法制办主任、研究员）

编辑：周文

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