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法制日报：立案登记改革直击立案难

//www.auribault.com 2015-04-16 来源：法制日报

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　　核心提示：4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》）。最高人民法院4月15日印发该意见，改革人民法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。《意见》将于5月1日起施行（4月15日新华网）

　　确保立案服从法定标准

　　党的十八届四中全会明确提出，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。”所有的重大改革举措不仅需要顶层设计，也须有具体制度安排将之落实。本次《意见》出台最重要意义在于，让司法实践和党的决策联系更为紧密，不仅为司法实践提出了更明确的要求，更是解答了各方对立案登记制的诸多疑虑。

　　自立案登记制提出以来，有不少群众对之产生了一些误读，误以为只要向法院提出了立案，法院就必须登记立案。其实不然，立案登记制旨在解决因非法律因素所导致的立案难现象，保障立案工作只服从法定标准，不受法律之外因素干扰。立案依然需要严格遵守三大诉讼法对于管辖与起诉条件的相关规定。有案必立、有诉必理的前提在于必须是“依法应该受理的案件”。

　　对此，《意见》给出了负面清单，“违法起诉或者不符合法定起诉条件的；诉讼已经终结的；涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的；其他不属于人民法院主管的所诉事项”四种情形，将不予登记立案。其实，立案登记制与之前立案审查制的本质区别正在于在法律允许的范围，最大程度上保障群众诉权。

　　首先，变实质审查为形式审查，如对于民事案件，《意见》规定，“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的民事诉讼，有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据，属于人民法院主管和受诉人民法院管辖的”应当登记立案。该条款关键字在于“有”，这也意味着只要有这些形式要件就应当立案。至于这些要件是否合理，案件是否最终能胜诉，并不是立案阶段所考虑的范围。同时，再次重申全面清理和废止不符合法律规定的立案“土政策”。

　　其次，对于一次性立案未成功者给出了帮助与救济。一方面，要求法院对于材料不符合形式要件的进行一次性全面告知和补正，避免当事人跑冤枉路；另一方面，对于认为不符合法律规定的，明确要求法院须依法作出裁决，给当事人一个说法，并使其行使上诉权及申诉权有了法律凭证。

　　该项制度在一定程度上会引起案件增量，如何在司法资源不增加的前提下，保障这些增量案件得到妥善处理，将是各级法院面临的巨大挑战。对此，《意见》提出制裁违法滥诉、健全多元化纠纷解决机制、建立完善庭前准备程序等多项举措。在防止不端者滥用制度、徒增各方诉累的同时，提出了提高纠纷化解效率的解决方案。

　　实际上，立案登记制对于各级法院排除地方干扰，依法开展立案工作也是一种保障。我们期待各级法院能够充分领会中央精神，切实运用并落实中央文件与法律规定，结合实际，建立起《意见》运行机制，让人民群众早日享受到该项制度所带来的诉讼便利。（舒锐）

　　司法提升国家治理能力

　　“立案难”“执行难”“申诉难”是当前人民群众对司法机关反映强烈的突出问题，相信很多打过官司的人都会有切身的感受。但是在法院内部，绝大多数人都认为所谓“立案难”是一个伪问题，因为根据我国三大诉讼法和国家赔偿法，什么案子该立，什么案子不该立都规定得非常清楚，立案是一个没有什么技术含量的事，所以根本不存在立案难的问题。

　　民众和法官的认识为什么会有这么大差距，主要原因还是立场不同，看问题的角度不同。立案表面上是一个简单的法律问题，但背后却隐藏着国家和社会治理手段和方法的大问题。

　　有一种立案难叫结案率，结案率是法院考核法官业绩的一个重要指标。在法官人手不足的情况下，单位时间内案件越多，结案率就会越低，自然会影响到法官的业绩，所以减少单位时间内的立案数量是一些法官提升自己业绩的一个办法。但结案率并不是产生立案难的主要原因，这个问题完全可以通过完善考核制度，在技术设计上予以解决。

　　真正导致立案难的是一些更复杂的深层次原因。去年4月，兰州水污染事件引发了当地居民的极大恐慌，之后有5名兰州市民向兰州市中级人民法院起诉威立雅水厂。而兰州中院立案庭表示，拒绝接受起诉材料，根据民事诉讼法第55条，公民不属于法律规定的“机关和有关组织”，不具备诉讼主体资格。

　　兰州水污染事件反映出的问题才是立案难的实质，即法院有没有能力处理这样一件涉及面巨大，影响范围很广的公共安全事件。在我国的国家和社会治理构架中，政府才是处理类似事件的主力，而法院常常只起辅助性的作用，在政府还没有明确处理方法之前，法院很难有所作为，所以“不立案”体现了法院面临的社会治理窘境。

　　事实上，在这个问题上，很多法官的看法也不一致，一些法官认为“法律不是万能的，司法资源的有限性，决定了法院审判执行权不能解决所有纠纷”，对“一些群体性敏感案件，如果不加审查予以立案，可能会无法处理而加剧当事人双方的对抗”，所以他们主张法院应当保留立案审查权。

　　如今，《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》明确了立案登记制的改革思路，在立案登记制下，当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收，并在规定期限内依法处理。也就是说，以后法院立案将不再进行实质审查，而只进行形式审查。

　　如此规定无疑是打开了口子，让更多的案件流向法院，像兰州水污染事件这样的案子很可能会在第一时间进入法院。显然，《意见》的出台更好保障了公民的诉权，也体现了法院积极介入国家和社会治理，以司法手段化解社会矛盾纠纷的自信。从更深层次讲，这样的规定还彰显了依法治国的精神内核。

　　在司法实践中，一些法院对涉及敏感事件和群体性事件的案件不敢立案的做法，可以理解但是不足取。党的十八届三中全会明确提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，而国家治理体系和治理能力现代化的核心价值是法治。所以，在国家和社会治理过程中，政府固然是主角，但法院也不能甘居幕后，甘当配角，在这个问题上，政府和法院是双轮驱动的双主角。一方面，法院要依法充分维护公民的合法权益；另一方面，法院还要监督政府依法行政，依法化解社会矛盾。

　　《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》从表面上看是关于法院立案工作的规定，但对未来的社会影响其实是深远的，它为法院积极介入国家和社会治理拓展了更大的舞台和空间。立案登记制度改革与相关的司法机关独立行使职权的改革相配套，我们相信未来法院的腰杆会更硬，能力会更强。立案是第一步，未来我们期待法院有更好的表现。（叶泉）

编辑：曹茂竹

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