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探索建立失能老人长期照护保障

唐钧

//www.auribault.com 2015-08-26 来源：文汇报

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　　核心观点

　　目前世界上风行的“长期照护”，实际上是把原来属于医疗护理的基本生活护理和一部分非治疗性（即目标是在于维持和缓解）的护理、康复服务从医疗服务中分离出来，成为属于社会服务的“长期照护服务”。这样做，是用社会服务来避免医疗服务的高成本，同时也为了降低医疗保险本身的风险。这样的考量，对于中国尤为重要。中国正在稳步推进医疗保险制度，单独建立“失能老人长期照护保障”应该是一项非常重要的制度安排

　　所谓“保障”是“大保障”的概念

　　据《青岛日报》报道：8月初，民政部党组成员、全国老龄办常务副主任王建军率队到青岛，专门就长期医疗护理保险工作开展的情况进行了调研。在对此次调研作最后总结时，王建军提出了一个新概念：“探索建立失能老人长期照护保障”。与以往讨论这类问题的所使用的概念相比较，在这个新概念中使用的最主要的关键词是“保障”，而非通常所用的“保险”、“补贴”、“服务”……

　　按笔者的认识，“保障”一词意义深重：第一，使用“保障”一词，是想把用于筹资的保险、补贴等资金保障手段和用于生活照料和护理、康复的服务保障手段融为一体，统筹考虑；第二，在筹资方面，广开门路，社会保险、商业保险、政府补贴、公益慈善等手段，可以用的都用上，为不同收入水平的社会群体，设置不同的资金筹措渠道；第三，在服务方面，倡导“中档设施、小型适用，专业水准、优质服务”；第四，保障的重点，是要将筹资和服务直接链接。这就需要各相关政府部门，包括人力资源和社会保障、民政、卫生和计划生育和财政等部门通力合作，国家老龄委扮演一个居中协调的角色。所以，这里所提的“保障”，是一个“大保障”的概念。

　　顺便说一下，如果要与当今的国际共识取得一致，这个新概念叫做“社会保护”也许更为合适。但国内学界对于“社会保护”这个概念研究不多，知之甚少，所以用比较容易被国内学界一致接受的“大保障”概念也未尝不可。因为更重要的首先是怎样做，其次才是怎样说。在这里还要强调，在实际操作中，这个“大保障”的概念可能还会突破社会政策和经济政策的界限。中央政府可能要同时使用政府（尤其是地方政府）的、市场的和社会的手段，将三者整合到一起来解决人口老龄化这个也许对中国社会经济发展生死攸关的大问题。譬如，社会领域中的福利彩票。民政部早已提出要将部本级福彩公益金的一半用于老年服务，那么，直接用于补贴低收入的失能老人是再合适不过了。

　　应对挑战有至少5-10年“窗口期”

　　其次，新概念中强调的保障对象是失能老人。其实，不要把所有的老人都看成是弱不禁风的。何况，从社会学的意义上说，对一个人或一个群体的过度呵护也是歧视。现在说80%-90%的老人应该居家养老，也有这方面的含义。当然，准确地说，应该是在社会服务和社区服务支持下的居家养老。但是，当老人生理机能逐渐衰退，生活自理出现困难，最终可能完全失能而需要有人24小时照料陪护。处于这一阶段的老人，不仅自己痛苦，而且连累全家不得安宁。所以失能老人，尤其是完全失能老人，才是需要政府和社会给予特别照护的。随着响应“只生一个好”的政府号召的这一代老人进入高龄，这种服务就显得更加不可替代。

　　再次，新概念中的“长期照护”，与实际工作中提出的“长期医疗护理”显然也有所区别。顾名思义，“长期医疗护理”的立足点还是医疗，这样的政策设计还是把长期护理当作医疗服务的一部分。但是，目前世界上风行的“长期照护”，实际上是把原来属于医疗护理的基本生活护理和一部分非治疗性（即目标是在于维持和缓解）的护理、康复服务从医疗服务中分离出来，成为属于社会服务的“长期照护服务”。这样做，是用社会服务来避免医疗服务的高成本，同时也为了降低医疗保险本身的风险。这样的考量，对于中国尤为重要。中国正在稳步推进医疗保险制度，单独建立“失能老人长期照护保障”应该是一项非常重要的制度安排。

　　仅从“失能老人长期照护保障”的建立和完善来看，恐怕就是一项浩大的社会工程，没有五年十年的努力是不能奏效的。如果全面考虑应对人口老龄化的大战略，那就更是一个超级大系统。好在中国老龄化高峰的到来和问题的严峻化，并不像有些专家所说的那么恐怖。因为建国初期“婴儿潮”时期出生的那一代人，进入75岁以上的高龄阶段还有一段时间，所以还有一个至少5-10年的“窗口期”。如果在这5-10年中我们做好充分的准备，其实中国的人口老龄化高峰完全有可能安然度过。

　　但是，在走向人口老龄化高峰的过程中，中国的经济、社会、政治、文化和环境都会受到这一既成的发展趋势的深刻影响，国家可能要作出新的重要抉择，各方面的政策也都会随之而调整。因此，最后提一个建议：自“十三五”始，将“银龄工程”列为新的基本国策之一。

　　（作者为中国社会科学院社会政策研究中心秘书长）

编辑：丁斌斌