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杜　晓：治理地方债务应该疏堵结合

//www.auribault.com 2013-12-17 来源：法制日报

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应该不断完善地方债务管理的法律框架，严格地方政府举债的法律程序，从根本上强化地方政府的举债约束和债务管理

近日召开的中央经济工作会议指出，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务。加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。

上述会议精神一经披露，便被媒体认为是将“地方政府债务问题上升到前所未有的高度”。的确，近年来地方债务的不断膨胀让越来越多的人感到不安，比如，国家审计署早在2011年6月27日公布的审计结果就显示，截至2010年底，地方政府债务余额达到10.7万亿元。更加令人担心的是，当前地方债务统计缺乏明确统一的口径和标准，即便是权威部门发布的数据也经常打架，让人们不禁怀疑其被低估。由于地方政府融资平台不是唯一的主体，还有其他途径，包括间接性债务、隐形债务等，以至于地方债务成了读者眼中的哈姆雷特，有专家就称“如果让100个机构去统计地方债务，结果都会不一样”，这进一步加大了人们对地方债务风险预判的难度。

就深层次的因素来看，地方债务增长过快已经被证明和地方政府不正确的政绩观、发展观存在一定的联系。为了追求政绩、拉动GDP，许多地方政府决策者从上任伊始就大举借债，很多时候显得脱离实际，功利性太强。对此，中组部已下发通知，地方债成官员政绩考核重要指标，留烂账离任也要追究责任。

尽管有关部门此前已经多次为地方债务贴上了“风险可控”、“安全”之类的标签，但人们对此依然心存疑虑。根据之前的举债时间和规模来分析，今后几年地方债务将迎来一个偿还高峰。一方面，有大量的地方债务是以土地做抵押或主要依靠土地收入偿还；另一方面，楼市调控正逐步加码，不断挤压房地产泡沫，地方债务就此在偿还逻辑上走入了困境，潜在的违约风险有扩大之嫌。

在缺乏明确法律授权的前提下，地方债务规模之大、增长之快令人深思。自1994年分税制改革以来，由于事权与财权的不对等，各地政府对资金一直十分渴求。考虑到地方政府承担大量公共服务职能和公共基础设施建设，治理地方债务应该疏堵结合。除了资金需求之外，从法治政府建设来看，在一定程度上允许地方政府发债，对于建立一个负责任的政府来说，也是有好处的。在地方政府通过规范化途径发债之后，实际上也把地方政府置于市场的评价体系之中，那些公开透明、法治化程度高且财力雄厚的地方政府发行的债务更容易得到市场和公众的青睐及认可。因此，通过债务发放，可以逐步形成衡量地方政府治理水准和公共信用的一个参考指标，在客观上促进地方政府维护和培育自身信用，提高依法行政水平。

因此，对于地方债务而言，最重要的是如何规范的问题。在防范地方债务风险制度设计上要合理把握市场化的方向，避免实行审批、配额等可能会给权力寻租留下空间的机制。对此，应该不断完善地方债务管理的法律框架，严格地方政府举债的法律程序，从根本上强化地方政府的举债约束和债务管理，使其与我国经济发展的现状相适应。

在此前的预算法修改中，就曾有提议要求适度放开地方举债权。从长期来看，为引导地方政府债务逐步形成规范透明、适度高效的管理体制，应该通过完善预算法、担保法等法律，规范地方债务资金在举借、使用、偿还以及法律责任等方面的内容，使地方政府举债能够做到有法可依、依法运行，确保地方债务规范化、法治化管理，尽最大可能防范各类风险。

编辑：周文