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王　琳：立法法向地方放权还需强责

//www.auribault.com 2014-08-27 来源：京华时报

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　　有权必有责，权责需一致。与“放权”相匹配，更重要的配套制度建设还在于事前的“民主参与”机制和事后的“违法审查”机制。

　　首次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》，拟将地方立法权扩大至全部282个设区的市。目前，全国享有地方性法规制定权的城市只有49个。这样的放权举措，动作不可谓不大。

　　地方立法权的扩大涉及到敏感的央地关系。对于一些地方而言，也确实存在着利用立法权来实现本地利益法制化的冲动。为避免地方立法权扩大之后频现法律冲突，草案对地方立法权的范围也进行了具体限制，“较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。”

　　从城市管理事项的法制化来看，扩大地方立法权制定主体已是刻不容缓。目前绝大多数城市均设置了城市综合管理执法局或类似机构。但严格说来，这类城管部门的存在并无明确的法律依据。且不说国家层面并无一部“城管法”，国务院也没有专门的行政法规。往下看，多数城市又没有地方立法权。多年来，城管部门就这样在“无法”的状态下尴尬地运转着。

　　而这些城管部门所行使的执法权，多来自于公安、工商、城建、卫生、环保等部门的转授。这种转授同样缺乏法律依据——做得好的城市，也只是由地方人大或地方政府出台规范性文件来完成的。一个公权力机构在没有法律授权的情况下，就成了一个既定事实，这实非法治社会的常态。

　　亚里士多德曾言，“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”没有上位法依据的公权私授肯定不是良法。要制定良法，明确地方人大的立法主体地位，是急需迈出的第一步。

　　而当地方立法权下放之后，当务之急还应确保地方立法的民主性和科学性。在过往的改革实践中，“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死又放”的教训实非鲜见。放权要确保不乱，就要权责统一下放。

　　有权必有责，权责需一致。将地方立法权一步扩大到全部设区的市，监督和制约机制的重要性就更加凸显出来了。与“放权”相匹配，更重要的配套制度建设还在于事前的“民主参与”机制和事后的“违法审查”机制。一个简单的例子，当地方立法也被地方主要党政领导用于“服务于当地经济建设”时，立法就有可能被地方保护主义所侵蚀。这可能就是草案将地方立法权的范围仅限于城建相关领域的主要原因。

　　法制统一是法治国家的基本要求。在文本上，宪法＞法律＞行政法规＞部门规章，这是基本原则。而在现实中，领导口头意志＞政府红头文件＞行政法规＞法律，诸如这样的层级颠倒，也并非鲜见。扩大地方立法权，势必会提升法律冲突的风险。一个能有效纠错并维护好相对人合法权益的监督机制和救济渠道，也应及时建立与疏通。在我们的宪法制度中，“违法审查”沉默已久，正等待一次修法来将她唤醒。值此良机，实不容错过。

编辑：曹茂竹