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朱昌俊：“税收法定”是法治政府应有之义

朱昌俊

//www.auribault.com 2014-12-24 来源：检察日报

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　　12月22日新华社报道，根据十八届四中全会精神，22日审议的立法法修正案草案对全国人大及其常委会的专属立法权事项作进一步细化，根据税收法定原则，将税收一项单列出来，明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。

　　税收法定原则在近年来第一次受到普遍关注，是2013年的全国两会上，人大代表赵冬苓联名31位代表提出征税权应收归全国人大。这一提案的背景是当前我国低层次的税收立法现状:现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征的，剩余的15种税则全部由国务院制定暂行条例开征。此一格局与税收法定原则已然多有出入。

　　在一个法治国家，税的征收理应是极其严肃之事，至少应该体现在，具备法律依据，立法征询并能代表普遍民意。虽然立法法中已经明确，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”只能制定法律，而制定法律是全国人大及其常委会的“特权”。然而，该法也同时规定，人大及其常委会可以将一些税收立法权授权给国务院。这正是当下不少税种依据国务院“规定”与“暂行条例”予以征收的重要原因。

　　应该承认，税收法定原则的落实程度待提升，具有历史原因。正如今年全国两会的记者会上，财政部长楼继伟在回答媒体关于“18种税仅3种立法”的问题时说，这种方式有它的弊端，也有它的好处。好处是我们比较快地建立起税制，但是也有弊端，带来一些税收的随意性。这体现于当前的一些税收开征，在征税项目与税率上都往往引发民众质疑。最新的例子是，成品油消费税税率在最近两个星期以内连续上调，引发不小质疑。

　　必须明确的是，确立严格的税收法定原则是建立法治政府的题中之义。税收对应的是国家与社会，政府与个人的社会关系，如果政府本身可以轻易立法征税，不但税收的正当性会受到质疑，也极易形成治理依赖，既不利于政府向服务者的转型和治理的现代化，也将模糊政府与个人和市场的边界。

　　当然，立法法拟进一步明晰“税收基本制度只能由法律规定”，将征税权收归人大，仍只是落实税收法定原则的基础性一步。税收包括税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率等诸多内涵，因此，在立法的过程中，确保民意有效地参与到税收每个要素的立法讨论中来，以确立“科学征税、合理纳税”的税收体制，才是税收法定的根本目标。

　　如果说简政放权主要针对事权的下放，那么，落实税收法定原则，则意味着一种更深刻而直接的利益与财权的调整，其中的阻力与博弈过程不难想见。但基于税收法定原则对于法治政府构建的重要性与象征意义，加快这一进程，必须奋力前进。

编辑：曹茂竹