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朱恒顺：如何应对立案登记改革带来的“诉讼爆炸”

//www.auribault.com 2015-06-19 来源：中国青年报

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　　自5月1日起全面实施立案登记制一个月以来，全国法院共登记立案1132714件，同比增长29%；增幅最大的是行政案件，全国同比增长221%，有的省份甚至同比增长7倍之多。

　　立案登记制改革大大降低了立案门槛，从根本上解决了立案难问题，但在司法资源本已非常紧张的情况下，现有审判力量能否足以应对改革带来的“诉讼爆炸”难题？大量案件积压在法院，在一审、二审、再审、申诉等环节循环，会否引发更严重的社会问题？

　　5月份案件的爆炸式增长，或许不是常态。长期以来实行立案审查制度，有的地方过分重视立案的诉前过滤，有的对立案条件一直把握较严，还有的对行政类案件不愿受理，导致部分案件始终没能进入司法程序，5月份各地受理的征地拆迁、信息公开案件成倍增长就是例证。这些案件中，部分是历史积压形成的，在经历几个月的爆炸式增长后，立案增长率可能会有所下降并逐步趋于平稳。

　　但现有制度空间下，立案登记制改革给法院带来的压力确实是空前的。立案登记制源于英美法系这样的事实出发型法律土壤中，在兼容判例法习惯的基础上长成，没有相关配套制度，许多不必要的诉讼可能会被提起，正如有人会就大眼睛的演员赵薇在电视中一直瞪他而提起诉讼（中国广播网6月13日），有人起诉要求获得亲吻权等，甚至还有人可能会利用改革的便利提起虚假诉讼、恶意诉讼。

　　保障诉权并不是可以滥用诉权，但从现行法律来看，除了民事诉讼法对此有所限制外，还缺乏足够手段来防范滥用诉权的行为。国外有些做法值得参考和借鉴，如加拿大法律规定，败诉方不仅要承担起诉费，还要承担胜诉方的律师费；在同一地区的小额法庭内一年起诉超过10次的，要支付更高的起诉费用。这类规定既可保障当事人诉权，也能遏制滥用诉讼权的现象。再比如，有些国家安排专门的公职律师或志愿者为当事人提供服务，也告知当事人诉讼中可能存在的风险，大量不具有诉讼价值、不可能通过诉讼获得利益的“诉求”得以在立案前撤回，节约了司法资源。

　　在立案登记改革的背景下，更多诉求进入法院是必然的，我们需要借鉴国外经验，建立诉讼风险告知制度，对诉讼收费制度进行改革，建立科学的庭前分流和简单案件快速处理程序。更重要的，还是进一步健全我们的纠纷解决机制。

　　社会纠纷解决机制是一个复杂系统，司法在其中构成捍卫社会公平正义的最后一道防线，当然它不是唯一的一道防线，需要和相关制度共同承担化解纠纷的职能。有时，并不是案件进入法院越多越好。

　　先以立案登记制改革后增幅最大的行政案件为例，我国对行政纠纷采行的是行政复议和行政诉讼并存的“双轨制”解决思路。在行政诉讼体系之外，县级以上人民政府和绝大多数政府部门都设立了行政复议机构，它比行政诉讼具有受案范围更宽、效率更高而且不收费的优势。但全国上万个行政复议机构，一年受理的行政复议案件只有10万件左右，可能还不如行政诉讼案件的数量大。

　　从国外法治发达国家的情况来看，行政复议以其高效率、低成本、专业化的优势逐渐担当起解决行政纠纷的主要角色。行政复议处理行政纠纷的数量，一般都远多于行政诉讼。2001年，英国行政裁判所共处理案件121万件，而同期向法院起诉的行政案件只有5000件。在美国，社会保障领域每年有15万件左右的申请被提交行政法官处理，其中有1万人申请巡回法院审查。韩国、日本行政复议案件的数量也都数倍于行政诉讼数量。因此，在立案登记制改革引发行政案件大量增长的情况下，必须对行政复议和行政诉讼在解决行政纠纷中的功能、作用重新定位，我们有必要借鉴一些国家的“穷尽行政救济原则”，在行政争议发生后，当事人应先在行政系统内部寻求救济，在穷尽行政救济手段后，才可向法院提起诉讼——当事人应先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可提起行政诉讼。当然，司法在解决行政纠纷中的最终的保障价值，也不能被降低。对于行政复议决定不服的，当事人的诉权必须无条件得到保障。

　　让行政复议在化解行政争议中发挥更重要作用，一方面可给行政机关以重新审视的机会，从而自我纠错；另一方面，也是由行政纠纷的专业性所致，因为大量行政纠纷往往涉及复杂的专业性和技术性判断，法院的长处在于其法律性判断，而对专业性问题的判断往往力不从心，容易导致纠纷解决进入“程序性循环”。笔者曾接触过一个案件：当事人7年间在两级法院进行了8次诉讼，但始终没有解决根本诉求，最终还是以行政复议方式结案。当下，充分发挥行政复议在解决行政纠纷中的作用，重新协调行政复议和行政诉讼的关系，是解决立案登记引发行政类案件“诉讼爆炸”的唯一路径。否则，法院不仅会不堪重负，而且矛盾可能会越积越多，不利于当事人权利的保护。

　　再以仲裁为例。仲裁是法律规定的解决经济纠纷的重要渠道，有着“专家断案，一裁终局”的优势，当事人对仲裁结果不服的比例远低于法院判决结果。但根据国务院法制办的统计，2014年全国235家仲裁委员会共受理案件113660件，这一数字可能只相当于北京市三四个区县法院受理的民商事案件的数量。经济类案件的纠纷解决现状是，一方面大量纠纷进入法院，法院不堪重负；另一方面，多数仲裁委员会受理的案件数量过少，甚至无案可办。因此，今后应当重新审视和定位二者关系，充分发挥各自长处，从而更好地化解民商类纠纷。这，或许应是应对民商事案件大幅增长的重要路径。

编辑：曹茂竹