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打通政务信息孤岛

何哲

//www.auribault.com 2015-09-08 来源：深圳特区报

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　　近日频繁报道的公民办证时需要的多部门各种证明的事例，就集中体现了当今政务信息化建设存在的严重信息孤岛问题。（资料图片）

　　提要

　　网络时代，政务信息化成败的关键就在于能否真正实现信息的互联互通，打通信息孤岛，建设完整、高效、统一的政务信息网络。为整个国家在战略制定、政策决策、执行、监督，以及包括履行宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等各个方面的外部职能提供有效的信息支撑。

　　所谓政务信息孤岛，就是指政务相关信息围绕具体部门或者具体区域分布，而没有实现整个政府体系内部的信息互联互通。政务信息孤岛的存在严重制约了政府在推进行政审批改革、政务流程再造等方面的努力。近日频繁报道的公民办证时需要的多部门各种证明的事例，就集中体现了当今政务信息化建设存在的严重信息孤岛问题。

　　存在的弊端

　　信息孤岛的存在很大程度上削弱政务信息化建设的成果和意义。信息化建设的核心就是信息的互联互通和互相流动，然而在各个部门地区纷纷建立自身信息平台的同时，却没有实现政务内部的互联互通和信息流动。

　　政务信息孤岛不利于向公民提供快速便捷的服务。当前建设服务型政府，就需要政府对公民需求进行快速响应。信息化建设的重要初衷，就在于通过这种互联互通实现跨部门、跨区域的有效协作以应对不断发展的复杂化、复合化的社会、经济活动产生的新的公共管理需要，并及时对公共服务需求进行响应。而信息孤岛的存在，使得公民、组织以及所从事的相应活动的完整信息被割裂存储在不同部门、不同区域中。一旦当公民开展活动时，一方面政府很难及时建立对某一活动的整体信息及实施有效的治理；另一方面也很难有效调动分散在各个区域各个部门的政务资源，对公民、企业、社会组织提供有效的公共服务。

　　政务信息孤岛不利于实现部门、区域工作的统筹推进与监督，容易滋生严重的部门本位主义与地方保护主义。信息也是一种有效的监督手段，特别是在中国这样的单一制国家中，中央政府只有统筹掌握各个所属部门、各个地方的各种政务信息，才能够有效做出全局部署和相应的战略规划，并对下级部门和区域的落实情况进行监督。

　　政务信息孤岛造成了严重的安全隐患与效率低下。由于信息在不同部门难以直接传递，因此在信息传递上，就需要借助另外的途径实现。所以随处可见的事实是，大量涉及政府决策的文件信息通过公开平台（通讯工具或者民用电子邮件）传递，这就造成了严重的安全隐患。或者出于安全考虑，用刻盘再通过快递等形式进行交换，这就好比在铁轨上用马车拉火车一样。这都是由于政务内部信息孤岛存在而产生的乱象。

　　政务信息孤岛也导致了严重的投入浪费。近年来，中央及各地方政府在电子政务建设方面投入了巨额资金，然而，这种建设往往都以部门或者区域为限，各自为政。由于无法互联互通，就如同在工业时代早期在建设铁路时，各个区域的轨距不同一样，最终都会产生严重的投资浪费。

　　产生的原因

　　导致政务信息孤岛产生的原因有很多，但核心在于两方面。

　　顶层设计不足。在电子政务建设的初期，政务信息建设在整体统筹方面还有缺乏。各部门各地区自行组织开发建设，提出不同的建设需求与建设标准、使用不同的数据格式，从而造成了严重的后期数据交流问题。以企业信息化建设为例，对于任何一个企业而言，无论其大小，其信息化建设都会以整个企业作为单位，而不会任由企业内的各个部门或者区域子公司分立实施。而对于政府体系而言，也需要通过顶层设计，实现整个内部电子政务架构的统一。

　　各部门、地区本位主义。与缺乏顶层设计相对应，各部门、各地区也有自身信息不互联互通的动机。首先，信息化时代，信息就是权力，谁掌握关键信息，谁就掌握权力。本部门的信息掌握程度，决定了本部门在整个社会和政府内部链条中的作用和地位，因此，各个部门从本部门的利益出发，都有将信息牢牢捏在自己手中的动机，从而增加自身在整个体系内的地位和增大与其他部门的博弈能力。其次，信息也是一种监督，是上级部门对下级部门的有效监督。当信息实现透明（特别是对上透明）后，下级部门内、区域内的所有行政行为信息，可以随时被中央政府所调取，从而及时发现监督下级部门和区域的行政行为以及对中央政策的落实情况和社会效果。而这就会使得下级部门和地方政府产生很大的压力，各部门、各区域就会出现放任信息孤岛存在的现象。

　　解决的对策

　　信息孤岛的问题如此重要，必须要自上而下系统地给予解决。

　　加强顶层设计、统筹规划。如前所述，打通政务孤岛的核心，首先在于顶层设计，也就是说，对于全国范围的电子政务信息化建设，要有统一的规划、统一的标准、统一的平台。所有的政府部门和地方政府，都必须严格按照这一规范和标准建设政务平台，包括各类数据库以及决策、通讯、监督等平台的建设，都应该沿着统一的标准进行，不允许出现“轨距”不同的现象，而互联互通，也是政务信息建设的首要标准。

　　完善统一的管理体系。在统一的标准体系下，完善统一规范推进全国政务信息化的管理体系。建议在最高层面信息化领导机构下设专门统筹管理全国电子政务建设的推进机构。而所有的部门及地方各级政务建设部门，都从属于这一体系，垂直领导。

　　建设统一的全国电子政务通用平台。打通信息通路有两种思路：一种是统一信息交换标准，允许各种平台自行开发。然而现实中，即便遵循统一信息交换标准的各种平台在信息对接时依然存在严重的转换成本。因此，更有效的方式是，统一设计建设全国电子政务的通用平台，这一平台采用通用模块化的方式，实现信息有效交换畅通；通过模块化定制实现各地不同政务处理要求的差异化要求。并通过各种分级体系，实现信息的有序分级交流和安全性。当然，这一平台在设计之初也需要广泛听取各方面意见和邀请各地方参与，最大程度上实现其通用性和科学性兼顾，并注意消除统一可能带来的垄断对平台建设的影响。另一种是可以通过提供开发工具手段，允许地方在平台内开发自身特殊政务功能模块，以兼顾个别特殊政务需求。

　　网络时代，政务信息化成败的关键就在于能否真正实现信息的互联互通，打通信息孤岛，建设完整、高效、统一的政务信息网络，为整个国家在战略制定、政策决策、执行、监督，以及包括履行宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等各个方面的外部职能提供有效的信息支撑。（作者系国家行政学院公共管理教研部副研究员）

编辑：周文

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