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陈　力：极地游，应“法治先行”

——对话复旦大学国际法学教授陈力

//www.auribault.com 2014-03-04 来源：文汇报

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　　近年来，南极旅游日渐升温。国人高涨的“极地”热情与南极脆弱的生态环境，无疑形成一对矛盾。如何更好地应对南极旅游热？本报就此专访了复旦大学国际法学教授陈力。

　　去南极旅游，还有“制度漏洞”

　　文汇报：上世纪50年代末，美国人就开始开发南极商业旅游，您能否介绍一下赴南极旅游项目的现状？

　　陈力：据我所知，目前乘船赴南极的旅游者三分之一是美国公民，超过半数的南极旅游探险活动在美国境内组织并受美国法律管辖。美国支持安全、负责和环境友好型的南极旅游活动。为此，美国通过相关立法并采取严格的南极旅游审批与许可制度。

　　文汇报：发展南极旅游，尤其对没有加入《南极条约》的国家来说，一旦出现沉船、漏油等破坏环境的事件，应由谁来埋单？

　　陈力：《南极条约》的50个缔约国中，有包括我国在内的28个协商国、22个非协商国。目前，《南极条约》协商国并未就南极旅游问题制定专门的条约，仅在2011年通过了“南极游客总指南”的第3号决议，以确保游客活动不给南极环境以及科学与美学价值造成负面影响。

　　《南极条约》体系之外，国际南极旅游组织协会（IAATO）对南极旅游规制发挥了重要的作用与影响，协会通过的大量自律性南极旅游指南或操作程序，已被《南极条约》协商国采纳并形成相关措施或决议。不过，这些措施或决议多为倡导性质，法律位阶较低且极为分散，不利于缔约国的执行。

　　同时，《南极条约》体系虽然规定了“视察权”制度，但缺少必要的违法救急与惩罚措施，实施与执行主要依赖各缔约国国内法。当前，制定国内立法执行南极条约体系的缔约国数量并不多。其中，1996年，美国出台《南极科学、旅游及保护法》，对相关在南极的违法行为规定了民事与刑事责任。

　　针对非缔约国及其公民违反条约体系的行为，缔约国缺乏对其行使管辖权与执法权的依据，这已经成为南极条约体系面临的现实挑战之一，亟需南极条约体系做出更加积极和建设性的制度回应。

　　先完善法治，再推进旅游

　　文汇报：1985年，我国被接纳为南极条约协商国；1991年，《关于环境保护的南极议定书》通过。您觉得，这些法律能否适应行情高涨的南极旅游？

　　陈力：《南极条约》主要确立了南极主权冻结、非军事化与科学考察自由的基本原则；《关于环境保护的南极议定书》及其责任附件的规定，较为原则，难以适应南极旅游活动的特殊性。

　　目前，我国在南极领域的立法几为空白，但国务院法制办正就《中华人民共和国南极活动管理条例》征求意见，履行立法程序。据了解，《条例》草案涵盖的“南极活动”，是指在南极开展的一切活动，包括在南极从事考察、旅游、探险、渔业、交通运输等活动。

　　《条例》拟采取批准及许可制度：要求活动者进入南极开展活动前，必须提交申请。《条例》确立了环境影响预评估制度：要求活动者根据拟开展的活动及其对南极环境产生的影响，提交不同格式与内容的环境影响评估文件。

　　违反《条例》的活动者，需负担相应民事责任和行政责任。如，对南极环境造成污染的，不仅要承担清除污染、修复环境的费用，还可并处警告、罚款、吊销南极活动《批准书》及《许可书》、限期离开南极等行政处罚。南极活动者或南极活动行政管理人员的行为构成犯罪的，依据刑法有关规定追究刑事责任。

　　文汇报：有人提出，希望我国政府在建立更多南极科考站的同时，鼓励发展南极旅游，您对此怎么看？

　　陈力：随着我国经济实力的不断扩大，赴南极旅游的需求也会不断增长，在我国开展南极旅游活动必将成为我国旅游服务业一个新的增长点。与其将南极旅游市场拱手相让，不如稳步有序地在我国开展南极旅游组织活动。

编辑：尹盼秋

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