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迟福林：推进市场监管向法治化转型

迟福林 //www.auribault.com 2014-06-27 来源：经济参考报

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　　未来5年是我国走向法治市场经济的关键时期。发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，重在建立法治市场经济。总的判断是，当前以放权为重点的行政审批制度改革取得重要突破，但是市场监管改革尚未实质性破题。这就需要在深化行政审批制度改革的同时，加快实现市场监管由行政为主向法治为主的转型，强化以法治为基础的市场监管。

　　当前，消费市场环境与消费需求释放不相适应的矛盾比较突出。到2020年，我国的消费总规模有可能达到45-50万亿元，由此成为支撑7%左右增长的主要因素。适应这个大趋势，政府市场监管已成为牵动影响增长转型全局的关键因素之一。

　　把依法监管作为市场监管改革的基本目标

　　行政审批和市场监管都是政府对市场秩序的一种管理。目前我国的市场监管仍然保持着行政审批与市场监管合为一体的突出特征，无论从食品药品等消费品监管，还是从垄断行业的监管来看，以行政监管为主的体制不改变，实现市场监管的有效性是相当困难的。这里，有3个问题需要提出来讨论：

　　首先，行政审批与市场监管不分，是不是市场监管改革面临的突出矛盾？从现实看，行政审批与市场监管合为一体的特点比较突出。例如：某些机构既有行政审批权，又有市场监管权。这种“谁审批谁监管”的体制不可避免形成重审批、轻监管的问题。这是“九龙治水、各管一段”的矛盾问题长期难以解决的根源所在。其次，要不要把行政审批与市场监管严格分开？行政审批是行政机关事前调控的手段，市场监管是对市场经营活动进行约束限制的行为，二者在范围、程度上有所区别。现代市场经济条件下，有效的监管主要是事后监管，而不是前置性的审批。对于前置性的审批尽可能越少越好，对于事中、事后的监管则需大大强化。这就需要从政府职能设计上，把行政审批与市场监管严格分开。

　　最后，走向法治化是不是市场监管改革的目标选择？事前的审批是政府的行政权力，需要依法界定权力清单；市场监管主要是事后监管，需要依法监管。当前，以行政审批取代监管的矛盾比较突出，有关部门既管审批又管监管，前置性审批过多不仅压抑市场活力，也无法保证事后监管的有效性。这就需要把推进由行政监管为主向法治监管为主的转型，作为市场监管体制改革的基本目标，并对整个市场监管体制进行重构。

　　加快推进市场监管由行政为主向法治为主的转变

　　作为发展转型中的大国，发展市场经济不仅会出现“市场失灵”，还会出现“市场失陷”，这就需要更好地发挥政府作用，把市场监管作为政府的一项重要职能。未来几年，加快行政管理体制改革，建设有为政府重要的任务之一，是推进市场监管由行政为主向法治为主的转变，维护市场秩序，弥补市场失灵。对此，提出以下3点建议：

　　第一，组建综合性、权威性的市场监管机构。为什么尽管这些年国家出台了不少市场监管的法律法规，但执行效果并不好，一个重要原因就在于审批权与监管权长期不分。近年来，一些地方试验中开始整合市场监管机构，成立了综合性的市场监管局，取得了比较好的效果。建议与大部门体制改革统筹考虑，尽快从国家层面，整合监管机构，组建综合性、权威性的市场监管机构。

　　第二，调整市场监管权力结构，建立决策和执行严格分开的执法监督机构。新组建的综合性市场监管机构，应当作为执行机构依法设定：一是成立国务院市场监管委员会，整合国家工商总局、国家质量监督检验检疫总局等市场监管职能，强化消费市场监管的综合性、统一性、有效性；二是整合商务部、国家发改委、国家工商总局三家的反垄断执法权，建立直属国务院的反垄断局，增强其反行政垄断的监督功能；三是从完善“一行三会”协调机制入手完善金融监管，从侧重对金融机构本身的监管转变为更加注重对金融行为的监管，逐步由分业监管过渡到混业监管。

　　第三，强化市场监管的相关立法。一是研究出台综合性的《市场监管法》。确立市场监管机构的法律地位；对市场监管对象违法行为的严格制裁、对监管者不当监管的严格罚处加以规定；严格规范市场监管程序，以法律制约监管权力。二是修改《食品安全法》和《药品管理法》。实行最严格的食品药品安全监管制度，完善食品药品监管体制，加大违法行为惩处力度，对网购食品药品等监管空白地带进行法律规范。三是将反行政垄断纳入《反垄断法》。建议对国有垄断行业、城市公用事业、公共服务领域相关行业监管内容进行清理、修改，使这些行业监管体现公平竞争。

　　形成政府监管与行业自律社会监管的合力

　　在现代市场经济条件下，政府监管要面对无数个市场主体，如果仅仅靠政府唱“独角戏”，市场监管的有效性很难保证。这就需要赋予行业协会等社会组织相应的法律地位，充分发挥行业协会等社会组织在行业监管、企业自律中的重要作用，以形成政府与社会在市场监管中的合力。这里，需要重点讨论这样3个问题：

　　一是行业自律、社会监管是不是严重缺失？当前，消费安全问题频发，不仅反映了政府市场监管职能的缺位，同时也反映了行业自律、行业规范的严重缺失。过去我们说“行有行帮、帮有帮规”，主要是指各类商帮在行业自律，约束本行业企业行为，建立市场诚信体系等方面扮演着十分重要的角色。例如，明清时期就出现以晋商、徽商为代表的十大商帮。但是今天，行业协会、商会等很难在市场诚信体系建设中发挥有效作用。以食品药品事件频发为例，行业缺乏底线的“自律”超出了人们的想象。从现实出发，推进市场监管由行政为主向法治为主的转型，需要把发展门类齐全的市场中介组织体系作为重大任务。

　　二是要不要将更多行业管理职能转交给社会，以强化行业自律、社会监督？改革开放以来，虽然各行各业都形成了数量众多的中介组织，但这些中介组织大多是行政机构的附属物，缺乏应有的独立性，由此使其在维护市场竞争、扩展市场秩序中的作用十分有限。为此，建议：与政府简政放权的改革相配套，加快推动现有行业协会的“政会分开”、去行政化，支持各个行业的民营企业在自愿的基础上联合建立各类行业协会，以承接政府更大程度下放的行业管理职能，使其在行业自律、社会监督上有职有权。

　　三是如何规范行业组织法人治理结构？行业组织建立法人治理结构，才能够确保自身健康发展，才能真正肩负起市场监管的重要职责。为此，建议：尽快修改相关法律，对行业组织的专业性、独立性、治理框架作出规范，通过建立完善的法人治理结构，使得行业组织有能力承担政府下放后的社会职能，形成自己的社会责任担当。

　　改革30多年走到今天，市场监管向法治化的转型确实到了提出和解决的时候了。把市场监管转型作为政府职能转变的重大任务，才能够确保市场决定资源配置的有效性，确保我国消费大市场的安全性。

　　(作者系中国<海南>改革发展研究院院长)

编辑：尹盼秋